最高法典型案例：行政协议案件中存在显失公平或不当联结的审查处理

　　裁判要点

　　如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点，是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。本案中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。因此，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的，人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。

　　--最高人民法院第一批行政协议典型案例(2021年5月11日发布)

　　裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申414号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：福建省莆田市荔城区人民政府。住所地福建省莆田市荔城区机关院内。

　　法定代表人：柯金国，该区区长。

　　委托诉讼代理人：李金兴，福建融城律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）：福建卡朱米时装有限公司。住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇荔园工业区。

　　法定代表人：李剑锋，董事长。

　　再审申请人福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）诉被申请人福建卡朱米时装有限公司（以下简称卡朱米公司）行政协议一案，福建省宁德市中级人民法院于2017年11月15日作出（2017）闽09行初103号行政判决，判决：撤销卡朱米公司与荔城区政府于2017年1月22日签订的《企业征迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》），案件受理费374937元，由荔城区政府承担。荔城区政府不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2018年5月30日作出（2018）闽行终130号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。荔城区政府仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　荔城区政府向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政判决，依法改判驳回被申请人卡朱米公司的诉讼请求或者发回重审；2.本案的诉讼费用由被申请人承担。其申请再审的事实和理由为：1.一审判决认定事实不清、适用法律不当，其认定本案补偿协议构成显失公平的三个理由均不能成立。2.二审法院定性错误，错将本案土地收购的搬迁补偿协议认定为国有土地上房屋征收补偿安置协议。其以超出本案撤销之诉审查范围为由，不认可一审法院关于涉案补偿协议的行政行为不符合公共利益、属于土地收回的认定，但二审法院直接认定涉案行政协议系基于国有土地上房屋征收而签订的征迁补偿安置协议，前后两审判观点自相矛盾，导致其审判结果错误。3.一、二审判决遗漏审理事项，明显影响案件事实，且卡朱米公司涉嫌向法院提供不实证据，同时，二审法院认定的理由“补偿协议部分内容显失公平”与判决结果“协议全部撤销”之间相矛盾。

　　本院认为，本案的争议焦点包括以下两个方面：1.《补偿安置协议》性质如何认定；2.《补偿安置协议》是否存在显失公平的情形且该协议应否被撤销。

　　第一，关于《补偿安置协议》性质如何认定的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。依据该规定，对国有建设用地使用权及其地上附着物的提前收回，应当基于公共利益等需要，依照相关征收、补偿程序，依法进行补偿。本案中，《安置补偿协议》系行政机关为实现相关行政管理目的与相对人签订的土地、房屋征收征用补偿协议，该协议具有行政法上权利义务内容，因此，案涉《安置补偿协议》属于行政诉讼受案范围。

　　第二，关于案涉补偿协议的补偿内容是否存在显失公平等违法情形且该协议应否被撤销的问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，被诉协议补偿金额共计66627405.3元，其中拆迁评估补偿金额为36182713元，无产权手续土地及地上附着物拆迁补偿款为643449元，3#车间地基费用投资损失437241.8元，土地使用税投资损失1790918.5元，筹建期间员工工资支出损失40万元，企业搬迁补贴额27173083元。该协议补偿对被征收房屋及附着物价值以及搬迁、临时安置进行了相应补偿，对于因征收造成的停产、停业损失补偿及相关补助、奖励该协议没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定予以明确补偿，而是以企业搬迁补贴的形式向卡朱米公司予以兜底补偿。但卡朱米公司取得该搬迁补贴款需要预留12104576元作为履约保证金，并将被申请人完成兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36182713元作为取得上述履约保证金的条件。如果卡朱米公司无法完成兼并重组或重新选址建设新项目或经中介机构对其投资额进行审核确认其投资额小于征迁补偿额36182713元，荔城区政府将取消履约保证金12104576元。因约定的履约保证金占双方约定的企业搬迁补贴款的45%，故此条款的设定使得协议中对法定的停产、停业损失的兜底补偿无法得到保障。因此，《补偿安置协议》关于搬迁补贴款支付程序的约定明显为卡朱米公司获得合法、合理的补偿附加了不平等的条件，变相剥夺了其取得停产、停业损失及相关补助奖励补偿的权利，既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定，又违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审法院据此判决撤销被诉补偿协议，二审法院判决予以维持，并无不当。

　　综上，荔城区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人福建省莆田市荔城区人民政府的再审申请。

　　审判长　何　君

　　审判员　蔚　强

　　审判员　李绍华

　　二〇一九年六月二十八日

　　书记员　于　露

　　来源：鲁法行谈