【裁判要旨】

　　行政机关作出的不具备法效性特征的行为不属于行政诉讼受案范围。法效性是指行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。一般来说，城中村改造项目批复，虽然涉及了城中村改造的有关内容，但其是针对有关单位的内部审批行为，未直接设定当事人的权利义务，对其并未产生实际影响的效果，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，故该批复不具备直接、对外发生法律效果的特点，不具可诉性。也就是说，在城中村项目实际改造的过程中，相关行政机关作出的征收、安置补偿等直接设定当事人权利义务的行为才产生直接对外的法律效果。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

?　　（2018）最高法行申1466号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人：茹红丽，女，住陕西省宝鸡市渭滨区石鼓镇赵家庄村3组2号。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人：赵云科，男，住陕西省宝鸡市渭滨区石鼓镇赵家庄村2组55号。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨诉讼代表人：赵广勋，男，住陕西省宝鸡市渭滨区石鼓镇赵家庄村2组57号。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）:党桂云，女，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵小强，男，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵义科，男，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵万强，男，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵新科，男，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵存学，男，住陕西省宝鸡市渭区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市行政中心1号楼。

　　法定代表人：惠进才，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人：张韬，该市人民政府工作人员。

　　委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。

　　再审申请人茹红丽、赵云科、赵广勋、党桂云、赵小强、赵义科、赵万强、赵新科、赵存学（以下简称茹红丽等9人）因诉宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）城中村改造项目批复一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终145号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

　　茹红丽等9人申请再审称，1.原审法院作出的驳回起诉的裁定，适用法律错误。内部行政行为，一般不具有可诉性，因内部行政行为对外并没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。但是，当内部行政行为被相对人知悉，并被付诸实施，对相对人的权利义务产生了实际直接的影响，即内部行政行为实质外化后才具有可诉性。该批复并非不直接针对茹红丽等9人产生法律效力的内部行为，而是属于典型的针对茹红丽等9人产生法律效力的外部行政行为；2.该批复没有法律依据且违反了土地管理法和物权法的相关规定。该批复名义为城中村改造，实质是对集体土地上的房屋实施征收，我国现行法律并没有关于征收集体土地上房屋的规定，宝鸡市政府作出的批复没有法律依据。并且该批复的内容严重违反了相关法律、法规。且该批复的报批文件，并未经过村民会议讨论决定，违反了法定程序。故请求：1.依法撤销西安铁路运输中级法院作出的（2016）陕71行初242号行政裁定及陕西省高级人民法院作出的（2017）陕行终145号行政裁定；2.指令一审人民法院继续审理茹红丽等9人的起诉；3.由宝鸡市政府承担本案一、二审及再审诉讼费用。

　　宝鸡市政府答辩称，涉案的批复是上级人民政府对下级人民政府的答复，本质上属于行政机关内部行政行为。茹红丽等9人的房屋、土地被征收的事实并非基于批复所产生，其可以就影响其权益的具体行政行为提起诉讼。

　　本院认为，本案应审查的焦点问题是茹红丽等9人所诉宝鸡市政府作出的批复是否属于行政诉讼受案范围。现行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项与当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项均规定，对当事人合法权益明显不产生实际影响的行政行为不具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项亦规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可知，行政机关作出的不具备法效性特征的行为不属于行政诉讼受案范围。法效性是指行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。本案中，被诉的批复系宝鸡市政府对所辖各区组织编制的改造项目进行的审批行为，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。该批复虽然涉及了城中村改造的有关内容，但其是针对有关单位的内部审批行为，未直接设定茹红丽等9人的权利义务，对其并未产生实际影响的效果，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，故该批复不具备直接、对外发生法律效果的特点，不具可诉性。也就是说，在该城中村项目实际改造的过程中，相关行政机关作出的征收、安置补偿等直接设定当事人权利义务的行为才产生直接对外的法律效果。因此，茹红丽等9人申请再审的理由不能成立，一、二审法院裁定驳回其起诉，并无不当。

　　综上，茹红丽等9人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回茹红丽、赵云科、赵广勋、党桂云、赵小强、赵义科、赵万强、赵新科、赵存学的再审申请。

　　审判长 杨永清

　　审判员 李　涛

　　审判员 丁晓明

　　二〇一八年五月二十一日

　　法官助理   车 乐

　　书记员 冯宇博

　　来源：行政法实务