【裁判要旨】

　　政机关应当及时、全面、充分地履行法定职责的。根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，县级人民政府在接到村民反映村民委员会不及时进行村务公开后，应对村民委员会是否存在不及时公布的事项进行调查、核实，并根据其调查结果作出相应的处理。该条款已明确规定接到村民反映的县级人民政府负有调查核实的法定职责，调查核实的范围包括村民委员会是否及时公布应当公布的事项以及公布的事项是否真实。经调查核实，县级人民政府认定村民委员会未及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，应当责令村民委员会依法公布，并应当为村民委员会公布相关事项限定合理期限。如果县级人民政府虽已向村民委员会作出责令公开村务信息的决定，但未对公布范围、方式作出限定，亦未对村民委员会执行决定情况进行有效核实，该县级人民政府的履责行为未达到法律规定的“责令”程度，缺乏约束力和执行力。

　　【裁判文书】

　　北京市第四中级?民法院

　　 政 判 决 书

　　（2018）京04初1067号

　　原告王鹏，男，1978年8月31日出生，汉族，住北京市丰台区。

　　被告北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区丰台镇文体路2号。

　　法定代表人王力军，男，区长。

　　委托代理人周颖超，男，北京市丰台区花乡人民政府干部。

　　委托代理人常卫东，北京市常鸿律师事务所律师。

　　被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。

　　法定代表人陈吉宁，男，市长。

　　委托代理人商思刚，男，北京市人民政府干部。

　　委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。

　　原告王鹏不服被告北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）作出的《关于王鹏〈再次要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的答复》（以下简称被诉答复）和北京市人民政府（以下简称北京市政府）作出的京政复字〔2018〕329号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月23日受理后，向被告丰台区政府和北京市政府送达了起诉书副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2018年10月25日和同年11月15日两次公开开庭审理了本案。原告王鹏，被告丰台区政府的委托代理人周颖超、常卫东到庭参加诉讼。2018年10月25日，被告北京市政府的委托代理人刘彬、孟庆亮到庭参加诉讼，后因被告北京市政府申请变更委托代理人，2018年11月15日，其变更后的委托代理人商思刚、孟庆亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2018年5月17日，被告丰台区政府向原告作出被诉答复，主要内容为：关于原告申请再次责令北京市丰台区花乡纪家庙村村民委员会（以下称纪家庙村村委会）依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）等相关法律法规的规定向原告公开北京市丰台区花乡纪家庙村（以下简称纪家庙村）村集体土地征用情况等村务信息的申请，经核实，2017年10月23日，原告曾以EMS形式向丰台区政府邮寄了《要求丰台区政府责令村务公开申请书》，该申请书中申请村务公开的内容与本次原告向丰台区政府申请的有关村务公开的内容一致。经过调查核实，2017年12月21日，丰台区政府依据《村民委员会组织法》第三十一条之规定作出《丰台区人民政府关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，要求纪家庙村依据《村民委员会组织法》的有关规定履行村务公开义务，并将该决定向纪家庙村村委会有效送达。同时，丰台区政府派出工作小组至纪家庙村，就村务公开情况进行督促检查；纪家庙村按丰台区政府决定书要求履行村务公开义务，与原告多次联系对接，接受原告的问询，提供村务公开相关材料，并在村务公开栏对村集体土地征收情况进行了公开。若原告还需了解相关村务信息，可以直接向纪家庙村提出申请，并查阅相关村务信息。根据《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》第二十八条、第二十九条的规定，原告可以通过村民会议或者村民代表会议监督村民委员会的村务公开工作，也可以就村务公开工作直接向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉。此外，可以依据《村民委员会组织法》第十六条的规定行使原告的选民权力。关于原告的其他申请，依据《中华人民共和国治安处罚法》等相关法律法规的规定，不属于丰台区政府的法定职责，建议原告直接向有关机关提出申请。原告王鹏不服被诉答复，向被告北京市政府申请行政复议，被告北京市政府于2018年8月9日作出被诉复议决定，决定维持被诉答复。

　　原告王鹏诉称，因纪家庙村村委会自建村32年来，从未依法进行村务公开。村务混乱，账务不清，部分年代无账可查。村集体经济资产资金长期处于不受监督的状况。故2017年10月12日，原告以EMS方式向纪家庙村村委会发出《村务公开申请书》，要求公开纪家庙村村集体土地征用情况等57项村务信息。纪家庙村村委会接收后不予回复。同年10月23日原告以EMS方式向被告丰台区政府发出《要求丰台区政府责令村务公开申请书》。被告丰台区政府接收后，于2017年12月21日作出《责令村务公开申请书》，其中载明“本机关经调查核实，你村就村集体土地征收征用情况等村务信息方面存在不及时履行村务公开义务的情形”。纪家庙村接收后仍拒不公开。2018年1月12日，纪家庙村村委会召开村民代表大会和北京市祥润通投资管理公司股东大会，纪家庙村村委会为达到不予公开村务的目的，阻止原告进入会场旁听，并且事先与北京市丰台区玉泉营派出所民警合谋，将原告非法拘禁至玉泉营派出所12小时，待会议结束后释放，侵害了原告的人身权利和民主权利。据此原告于2018年3月14日以EMS方式向被告丰台区政府发出《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》，要求公开村集体土地征用情况等57项村务信息以及对原告因村务公开遭受人身权利、民主权利侵害进行查证处理。原告于2018年5月19日收到被诉答复，称“纪家庙村按我机关决定书要求履行村务公开义务，与您多次联系对接，接受您的问询，提供村务公开相关材料，并在村务公开栏对村集体土地征收情况进行了公开。若您还需了解相关村务信息，可以直接向纪家庙村村委会提出申请，并查阅相关村务信息等”，对于原告因村务公开受到人身权利和民主权利侵害的情况不予处理。而实际上，纪家庙村村委会并未主动联系原告公开任何村务，在原告多次催促下才将部分无关重要的十余年前建设小产权房屋的规划图等张贴于布告栏，负责接待的村务人员在20余分钟的接待时间里未提及任何村务信息。原告要求公示的57项村务，尤其是集体土地建设的小产权房屋的分配和使用情况，原告仍无法得知。原告认为，依据《村民委员会组织法》，被告丰台区政府有责令、监督纪家庙村村委会全面履行、公开相关村务之义务，经查证确有违法行为的，有关人员应依法承担责任。被告丰台区政府并未积极调查、核实和处理，被告丰台区政府的行为系行政不作为。被告北京市政府作出的行政复议决定书未能查明事实。故原告请求人民法院：1.撤销被诉答复；2.撤销被诉复议决定；3.诉讼费用由被告承担。

　　原告王鹏在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.（2015）丰民初字第09261号民事判决书、起诉书，证明村属企业负责人、股东代表绳美华借管理村属企业便利承包管理企业集体土地获利；2.起诉书，证明纪家庙村主任刘玉柱兄弟刘玉良、刘玉林等享受特殊二次拆迁政策，获得五套回迁房屋；3.起诉书，证明纪家庙村村委会将属于集体资产的两套回迁房屋安置给丰台公安分局樊家村派出所原副所长张伟和警长彭文龙；4.（2016）京0106民初8509号民事判决书，证明纪家庙村失职造成集体资产损失；证据1-4证明原告申请村务公开的必要性，丰台区政府未查明纪家庙村集体存在严重违法行为的事实；5.（2017）京0106民初17382号民事判决书、申请执行书，证明原告起诉案件诉求属于村务公开范围，原告申请执行后，纪家庙村拒不履行；6.政府信息答复告知书、两份批复，证明原告以政府信息公开方式获取纪家庙村村委会未予公开的集体土地征用征收情况的村务信息，也是被告丰台区政府在第一次答复中责令纪家庙村村务公开的内容；7.照片、录像光盘，证明纪家庙村阻止原告及村民了解村务信息；8.照片，证明纪家庙村村委会没有对原告要求的村务信息进行公开。证据5-8证明丰台区政府未依法调查，作出的行政行为没有拘束力，没有被执行。

　　原告在第一次庭审期间向本院提出调取证据申请，申请本院调取2018年3月20日上午9点至11点在纪家庙村居民委员会社区院内和一楼接待室的监控视频影像记录，证明纪家庙村村委会约谈原告并带其观看公告栏的情况。被告亦认可存在该影像记录，本院对原告的申请依法予以准许。被告丰台区政府向本院提交了2018年3月20日纪家庙村村委会工作人员在纪家庙村居民委员会社区院内和一楼接待室接待原告时的影像记录。

　　被告丰台区政府辩称，丰台区政府在收到原告的申请后立即进行调查，根据调查结果作出处理并将处理结果送达原告，已经依法履行了调查、答复、送达的行政程序。被诉答复事实清楚，证据确凿，适用法律正确，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告丰台区政府在法定举证期限内向法院提交以下证据：1.《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》、邮寄单据和告知单，证明丰台区政府收到原告于2018年3月14日提出的申请并告知原告；2.《要求丰台区政府责令村务公开申请书》、邮寄单据和告知单，证明原告于2017年10月23日向丰台区政府提出了申请，申请内容与本次申请中第一项申请内容一致；3.《丰台区人民政府关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，证明丰台区政府就原告2017年10月23日提出的申请作出了处理并分别告知了纪家庙村村委会和原告；4.照片11张，证明纪家庙村村委会按照丰台区政府要求，履行了村务公开义务；5.村务公开栏内容复印件、工作笔录，证明丰台区政府就纪家庙村村委会履行村务公开义务的情况进行监督检查；6.被诉答复及送达凭证，证明丰台区政府作出答复并向原告送达；7.被诉复议决定，证明原告申请行政复议，北京市政府作出维持被诉答复的行政复议决定。

　　被告北京市政府辩称，被告北京市政府作出被诉复议决定，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告北京市政府在法定举证期限内向法院提交以下证据：1.行政复议申请书、北京市政府信访办公室转办记录及收文记录，证明北京市政府于2018年6月7日收到原告的复议申请材料；2.行政复议申请材料补正通知及邮单，原告补正材料及邮单、收文记录，证明北京市政府向原告告知补正，并于2018年6月19日收到原告的补正材料；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明北京市政府于2018年6月19日向丰台区政府发送原告的复议申请材料副本；4.行政复议答复书及证据依据，证明丰台区政府书面答复及证据依据；5.阅卷材料送达回证和邮单，证明北京市政府向原告邮寄阅卷材料；6.被诉复议决定、送达回证，证明原告、丰台区政府分别于2018年8月15日和8月22日签收被诉复议决定。

　　经庭审质证，原告王鹏对被告丰台区政府提交的证据1-3予以认可，对证据4-7的证明目的均不认可，认为不能证明被告丰台区政府已依法履行村务公开监督职责；对被告北京市政府提交证据的证明目的均不予以认可，认为北京市政府没有依法履行复议审查职责；对法院调取的接待录像的真实性予以认可，认为该证据证明纪家庙村村委会未对其村务公开申请进行全面公开，被告丰台区政府也未尽到村务公开的监督职责。被告丰台区政府对原告王鹏提交证据的关联性和证明目的均不予以认可，认为与本案无关；对法院调取的接待录像予以认可，认为该证据证明纪家庙村村委会已向原告王鹏积极履行了村务公开工作。被告北京市政府只对原告王鹏提交的证据1、4、5、6的真实性予以认可，合法性、关联性和证明目的均不予认可，对证据2、3、7、8均不予认可；对法院调取的接待录像予以认可。

　　经审查，本院对当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据1-7与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提交的其他证据、被告丰台区政府和被告北京市政府提交的证据及本院调取的证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。但被告丰台区政府提交的证据不能证明其已经履行法定职责以及被诉答复合法的证明目的。

　　经审理查明，2018年3月14日，原告王鹏以“冀岩区长”为收件人，向丰台区政府邮寄《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》，申请事项为：一、再次责令纪家庙村村委会依据《村民委员会组织法》等相关法律法规的规定向原告公开纪家庙村村集体土地征用情况等57项村务信息；二是请求责令纪家庙村村委会改正侵害原告民主权利的违法行为，依职权查处玉泉营派出所非法拘禁原告的违法行为。被告丰台区政府收到《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》后，于2018年3月21日出具《告知单》，告知原告就其提出的第一项请求，丰台区政府将进行调查核实，并将在60天内作出答复；第二项请求请原告向北京市公安局丰台分局提出申请，并送达原告王鹏。2018年5月17日，丰台区政府作出被诉答复，并依法送达原告。

　　原告不服被诉答复，于2018年5月25日以“陈吉宁”为收件人向被告北京市政府邮寄行政复议申请书，北京市政府法制办公室于2018年6月7日收到北京市政府信访办公室转交的原告的申请材料后，于同年6月12日告知原告进行补正。2018年6月19日被告北京市政府收到原告的补正材料，并于同日向丰台区政府作出行政复议答复通知书并送达。2018年6月27日，丰台区政府向北京市政府提交行政复议答复书及相关证据材料。2018年8月9日，北京市政府作出被诉复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉答复。原告王鹏于2018年8月15日收到被诉复议决定后不服，于2018年8月23日向本院提起行政诉讼。

　　另查，2017年10月23日，原告向丰台区政府邮寄了《要求丰台区政府责令村务公开申请书》，以纪家庙村村委会主任为被申请人，要求向其公开纪家庙村自1984年1月1日至2017年10月1日期间村集体土地征用情况、征地补偿费的使用和分配方案等57项信息，该57项信息的具体内容与本次《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》中第一项请求要求公开的信息内容一致。丰台区政府经过调查核实，于2017年12月21日作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，认为纪家庙村就村集体土地征收征用情况等村务信息方面存在不及时履行村务公开义务的情形，依据《村民委员会组织法》第三十一条之规定，同时考虑到原告申请的事项内容较为繁复、时间跨度长，故责令纪家庙村自接到该决定之日起三十日内，依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务；同时与原告直接取得联系，告知原告如需了解更详细的村务信息，可直接到纪家庙村的村务公开地点查阅。丰台区政府将该决定向纪家庙村村委会送达。同日，丰台区政府作出《关于申请人王鹏〈要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的回复》，告知原告已作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》并向纪家庙村村委会送达，为了方便原告了解情况，告知原告纪家庙村负责人的联系方式。

　　本院认为，依据《村民委员会组织法》第三十一条之规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，丰台区政府具有依原告的申请对其反映的事项进行调查核实以及在查明纪家庙村村委会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下，依法责令纪家庙村村委会公布相关村务的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。北京市政府作为丰台区政府的上一级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请、作出行政复议决定的法定职权。

　　针对原告王鹏再次要求被告责令纪家庙村村委会进行村务公开的申请，被诉答复称，“经过调查核实，2017年12月21日，丰台区政府依据《村民委员会组织法》第三十一条之规定作出《丰台区人民政府关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，要求纪家庙村依据《村民委员会组织法》的有关规定履行村务公开义务，并将该决定向纪家庙村村委会有效送达。同时，丰台区政府派出工作小组至纪家庙村，就村务公开情况进行督促检查；纪家庙村按丰台区政府决定书要求履行村务公开义务，与原告多次联系对接，接受原告的问询，提供村务公开相关材料，并在村务公开栏对村集体土地征收情况进行了公开。若原告还需了解相关村务信息，可以直接向纪家庙村提出申请，并查阅相关村务信息。”原告认为，被告丰台区政府并未依据《村民委员会组织法》的规定责令、监督纪家庙村村委会全面公开相关村务信息。被告丰台区政府认为，其已委托丰台区花乡人民政府（以下简称花乡政府）对纪家庙村村务公开情况进行调查核实，且花乡政府于2018年4月17日派出工作小组至纪家庙村就村务公开情况进行督促检查，后花乡政府向其口头反馈调查核实情况，已属履行了相应职责，被诉答复内容合法、证据确凿。对此，本院认为，根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，县级人民政府在接到村民反映村民委员会不及时进行村务公开后，应对村民委员会是否存在不及时公布的事项进行调查、核实，并根据其调查结果作出相应的处理。该条款已明确规定接到村民反映的县级人民政府负有调查核实的法定职责，调查核实的范围包括村民委员会是否及时公布应当公布的事项以及公布的事项是否真实。本案中，被告丰台区政府虽于2017年12月21日对纪家庙村村委会作出了《丰台区人民政府关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，责令纪家庙村自接到决定之日起三十日内依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务，但丰台区政府提交的工作笔录显示，其委托花乡政府成立的工作小组直至原告王鹏邮寄《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》后方到纪家庙村村委会对其村务公开一事进行调查核实，工作小组听取了纪家庙村村委会的情况介绍，并到公开栏现场进行了查看，但在案证据不能证明工作小组针对纪家庙村村委会对原告王鹏提出的57项申请是否属于公布范围及已公布情况进行了全面的调查、核实，亦不能证明丰台区政府对花乡政府的调查情况是否准确全面进行了进一步的核实。且纪家庙村村委会向原告王鹏公开村务信息的现场录像也无法证明纪家庙村村委会已根据丰台区政府作出的《丰台区人民政府关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，向原告王鹏公开了相关村务信息。故被告丰台区政府虽已向纪家庙村村委会作出责令公开村务信息的决定，但未对公布范围、方式作出限定，亦未对纪家庙村村委会执行决定情况进行有效核实，被告丰台区政府的履责行为未达到法律规定的“责令”程度，缺乏约束力和执行力。原告再次向被告丰台区政府提出本案申请，其实质是要求被告丰台区政府继续履行法定职责。被告丰台区政府作出的答复仅是概述了其收到原告申请后开展工作的情况，不能证明其已依法履行相应职责。综上，被告丰台区政府关于被诉回复内容合法、证据确凿的主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。本院同时认为，因被告丰台区政府在收到原告的再次申请后已经开展部分工作，故由被告丰台区政府依法对原告关于纪家庙村村务公开事项的再次申请继续进行调查核实并作出进一步处理更有利于实现原告诉讼目的，也更有利于对村务公开事项依法进行实质性监督。

　　根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。第四款规定，人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。本案中，因被诉答复依法应予撤销，故被诉复议决定亦应一并撤销。

　　综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、第七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条、第一百三十六条第一款和第四款之规定，判决如下：

　　一、撤销被告北京市丰台区人民政府于二〇一八年五月十七日作出的《关于王鹏〈再次要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的答复》；

　　二、判令被告北京市丰台区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告王鹏关于北京市丰台区花乡纪家庙村村民委员会村务公开事项的申请继续进行调查核实并作出处理；

　　三、撤销被告北京市人民政府作出的京政复字〔2018〕329号《行政复议决定书》。

　　案件受理费50元，由被告北京市丰台区人民政府和被告北京市人民政府共同负担（于本判决生效后7日内交纳）。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

　　审　判　长 武　楠

　　审　判　员 孙永欣

　　人民陪审员 仰　蓓

　　二〇一八年十二月十日

　　法官助理  孙嘉琳

　　书　记　员 严佳钰

　　来源：行政法实务