行政征收中变更征收决定的合法预期保护判断

　　裁判要点

　　行政机关原则上不得随意变更其作出的行政征收决定，如确需变更，必须基于公共利益等正当理由。法院在审查变更行为合法性的同时，亦要注意考量相对人合法预期保护判断问题。相对人的合法预期不仅包括实体权益，也包括程序权益。但是，纯属相对人主观愿望或虽有预期但没有信任行为表现的不在合法预期范围之内，且合法预期保护原则的适用不能因个人预期利益损害公共利益。若因变更行为导致相对人基于先前征收行为的信赖或者限制，而造成其法律上直接财产利益损失的，相对人亦可依法寻求补偿或赔偿性司法救济。

　　裁判文书

　　南昌铁路运输中级法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）赣71行终392号

　　上诉人（原审原告）江西梦达彩色印务有限公司，住所地：江西省南昌市东湖区青山南路471号，统一社会信用代码：91360100705718741N。

　　法定代表人熊晓清，该公司董事长。

　　被上诉人（原审被告）南昌市东湖区人民政府，住所地：江西省南昌市东湖区三经路699号，统一社会信用代码：11360102014517027L。

　　法定代表人高辉红，该区区长。

　　委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。

　　委托代理人胡笛飞，江西华邦律师事务所律师。

　　上诉人江西梦达彩色印务有限公司因与被上诉人南昌市东湖区人民政府不予行政征收一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。

　　原审法院审理查明，因东湖区香江家具旧城（城市棚户区）改造项目工程建设需要，2015年5月13日，被告作出东征收［2015］第1号《南昌市东湖区人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），原告坐落于南昌市东湖区青山南路471号（洪房权证东字第××、45××91、45××92、45××93号）的房屋被列入征收范围。2018年9月5日，因双方就房屋征收问题未达成一致意见，原告将被告诉至法院，请求判令被告履行房屋征收法定职责。该案经一审、二审后，法院作出终审判决，要求被告在判决生效之日起六十日内按照法律规定履行法定职责。判决生效后，原、被告双方于2019年5月28日签订《房屋征收评估协议书》，约定由原告在中国境内选定一家具有二级以上房产、地产评估资质，且在常在运营的房地产评估机构。原告在约定期限内委托秦皇岛中之正房地产评估有限公司，但双方就评估收费所暂定的标的价值发生争议。2019年6月24日，被告向评估机构及原告作出收费意见，使得评估机构退出委托评估事宜，后该评估协议未再继续履行。2018年10月31日，南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出《关于明确江西梦达彩色印务有限公司不予征收的回复》，该回复原则上同意将原告的土地及房屋剔除出征收红线范围，不予征收。2019年12月17日，被告召开政府常务会议研究，确定将原告的房屋及土地在征收范围予以调整。2019年12月30日，被告作出东府［2019］13号《关于变更东湖区香江家具城旧城（城市棚户区）改造项目工程征收范围的决定》（以下简称《变更决定》），载明：因征收过程中，原告提出不低于人民币一亿元的补偿诉求，使得无法达成征收协议，考虑到原告于2015年5月30日提出如不满足其补偿诉求，要求将原告的房屋及土地不列入改造项目征收范围，并曾向法院请求撤销《征收决定》。经研究，为充分尊重原告的征收意愿，本着和谐征收的原则，决定对征收范围进行调整，调整后的原告房屋不在征收范围内。原告对被告作出的《变更决定》不服，遂将被告诉至该院，要求判令撤销被告作出的《变更决定》，并由被告负担案件受理费。

　　原审法院认为,行政行为一旦作出，便对行政相对方产生法律上的效力，行政机关不得随意撤销或者改变其作出的行政行为，但如果行政机关对其作出的行政行为进行变更，应当有正当理由，遵循正当程序和比例原则，并且应确保不对原行政相对造成不利影响。根据原、被告的诉辩意见及审理情况，本案争议焦点为被告作出的《变更决定》是否合法，作如下分析：

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了国有土地上的房屋征收需为了公共利益，且在征收补偿时应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。虽该条例并没有规定征收主体在征收后改变征收决定的条款，但在一些特殊情况下，有时法律也允许行政主体撤回或变更行政行为，若为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政行为，但需符合以下三种情况：一是行政行为所依据的法律、法规及规章发生了改变；二是行政行为所依据的客观情况发生重大变化；三是其他法定情形。本案中，因原、被告双方对案涉房屋的性质及价值有巨大分歧，造成征收工作久拖不决，致使被告无法按时完成征收，侵害到公共利益的实现，被告依据南昌铁路运输中级法院生效判决中的释明，报相关部门批复，并经过区政府常务会议的决定，正式作出了《变更决定》并送达原告，具有正当理由，履行了正当程序，该院予以确认。故对原告的诉讼请求，该院不予支持。

　　若原告认为被告的原征收行为给其造成实际损失，可另行主张补偿或赔偿事宜。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江西梦达彩色印务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西梦达彩色印务有限公司负担。

　　上诉人江西梦达彩色印务有限公司不服原审判决，上诉称：1.对于国有土地上的房屋的征收，相关法律法规均没有规定征收决定生效后征收主体可以撤销或者变更其征收范围。2.被上诉人作出的东征收[2015]第1号征收决定已经将上诉人房屋纳入征收范围，因行政行为具有公定力，非经法定事由和法定程序，不能随意改变。上诉人的房屋没有发生规划变更，不存在公共利益的需要，只因双方价格问题未达成一致，被上诉人随意撤销、变更其作出的行政行为，是一种违法行政的表现，严重侵害了上诉人的权益。3.被上诉人作出征收决定是在2015年，将上诉人房屋断水断电并修建围墙，导致上诉人多年无法经营，且周围所有人都知道上诉人房屋已在征收范围内，不愿租赁使用该房屋，房屋已经无经营和使用的价值，因被上诉人知晓房屋存在银行抵押的情况，故使用征收的行为迫使上诉人多年不能经营，导致上诉人无法归还银行的贷款，现又不再征收，房屋面临银行拍卖。综上，请求二审法院撤销原审判决，并判决撤销被上诉人于2019年12月30日作出的东府[2019]13号《关于变更东湖区香江家具城就城（城市棚户区）改造项目工程征收范围的决定》。

　　本院经审理查明的事实与原审审理查明事实一致。

　　本院认为，国有土地上房屋征收是人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，确需征收群众房屋时，经过规划、论证、评估、补偿等一系列法定程序后作出的行政决定。人民政府是否决定征收，如何征收，征收多少，是其基于对国家利益、社会公共利益考量后作出的决策，并不受人民法院的审查、监督。但人民政府对外作出的房屋征收决定由于对被征收人及其利害关系人的权利义务产生了实际影响，并对他们直接产生了法律效果，故征收决定是可诉的，而本案的《变更决定》亦对上诉人的权利义务直接产生了实际影响，因而其也具有可诉性。纵观本案情况，本案争议焦点为被上诉人作出的《变更决定》是否合法。本院具体从实体和程序两方面予以如下分析：

　　首先，从实体方面看，被上诉人作出的《变更决定》是否符合实体要件，是否是基于对国家利益或公共利益的考量而作出的行政行为。公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。本案中，双方因案涉房屋补偿分歧过大，造成征收工作久拖不决，致使被上诉人无法按时完成征收，主要影响的是案涉东湖区香江家具旧城（城市棚户区）改造项目的整体推进，影响不特定大多数人在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的公共利益，实际侵害到公共利益的实现。同时，上诉人于2015年5月30日曾提出如不满足其补偿诉求，要求将上诉人的房屋及土地不列入改造项目征收范围，其亦曾提起过撤销房屋征收决定之诉。故而，被上诉人对其作出的原征收决定进行变更具有正当性。上诉人主张“被上诉人作出的行政行为不存在公共利益需要，系违法行政”的上诉意见，本院不予支持。

　　其次，从程序方面看，被上诉人作出的《变更决定》是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此可知，市、县级人民政府具备作出房屋征收决定的法定职责权限。即对于房屋征收，本案被上诉人具备相应的“是否征收，如何征收，征收多少”的职责权限。同时该条例第十二条规定，市、县级人民政府作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。该条例规定虽并非系直接规定变更房屋征收决定作出程序的条款，但规定了行政机关作出的房屋征收决定并非具有随意性，须符合相应的正当程序。由此，行政机关作出的变更征收决定亦要符合相应的正当程序。本案中，被上诉人报相关部门批复，并经过区政府常务会议的决定，正式作出了《变更决定》并送达上诉人，履行了相应的正当程序。因此，被上诉人作出的《变更决定》程序合法。

　　综上，上诉人的上诉请求不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人江西梦达彩色印务有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 谭　闻

　　审 判 员 刘　巍

　　审 判 员 张庆文

　　二〇二〇年十一月二十七日

　　法官助理 熊娇娇

　　书 记 员 刘婉盈

　　评析

　　在我国行政实务中，行政机关不能随意行使行政变更权，否则不利于行政秩序的稳定性与客观法的安定性。然而，为了公共服务或行政管理的需要，行政机关有时候也不得不变更过去之意思表示。众所周知，非理性的变更行为极易给相对人的权益带来不利之影响，包括相对人因对行政机关先前行为的信赖而产生的合法预期。

　　通常认为，不在房屋征收决定范围内的房屋权利人无权针对该征收决定提起行政诉讼，但是由于行政机关先前行为已将其房屋纳人征收范围，后因变更行为导致其房屋从拟被征收状态变为不予征收状态的，该情形应当赋予该房屋权利人提起行政诉讼的原告资格。首先，从事实上，征收范围的调整已对房屋权利人的权利义务直接产生了实际影响。其次，无论从行政诉讼法立法目的，还是诉权保障的角度出发，房屋权利人均应有权对行政机关变更征收决定的行为提起行政诉讼。因此，变更征收决定具有可诉性是其应有之义。在此基础上，本案所争议的问题是在行政征收中行政机关变更征收决定的行为是否合法。而要将该问题抽丝剥茧予以清晰解答，需要在行政决定确定力和变更裁量规则的基础上，将其切分为三个层次的问题进行探讨:其一。在行政征收中行政机关变更征收决定是否会产生合法预期问题;其二、合法预期保护能否适用须考量判断的问题;其三，法院对涉及该合法预期的行政行为应当如何进行司法审查。

　　一、关于本案变更征收决定是否会产生合法预期问题

　　(一)信赖利益、预期利益和合法预期认识分歧的厘清

　　我国法律规定并未明确界定信赖利益、预期利益以及合法预期三者之间的概念。但在理论探讨和司法实践中，有必要厘清三者之间的差别。

　　信赖保护，发源于德国法，在有关授益或赋负担行政行为的撤回、撤销、废止理论中，细致人微地体现出对信赖利益的关怀与保护。我国《行政许可法》第八条从法律制度层面上确认了“信赖利益”的存在。主要指行政许可发放后，只要在其合法且期限未届满之前，行政机关不得随意改变已生效的许可，如行政机关因合法正当的理由变更或撤回许可，由此给相对人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。由此可知，信赖利益是在行政行为确定力、拘束力基础上，相对人基于对行政机关的信赖而采取相关行为所产生的必要利益，强调该种信赖因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得变动行政行为，或者如果出于公共利益的考虑变动这种行为时必须补偿相对人基于信赖而遭受的损失。信赖利益的关键在于相对人对行政机关先前行为的信赖，没有这种信赖以及对该信赖采取的相关行为就没有信赖利益。

　　预期利益，也称期待利益，这一概念来源于英美法系。一般是指当事人在合同得到正常履行时本可得到的价值也就是若没有违约相对人本可以在此合约下期望获取的利益。在分析期待利益损失时，有时也包括附带利益的损失。基于本案，本文所探讨的预期利益是指，相对人基于行政机关作出的生效行政行为能得到正常履行时所期望获取的利益，如相对人基于信赖而采取减损措施所支出的合理费用。与信赖利益不同的是，预期利益主要指因行政机关未能履行先前生效行政行为而未能获取的收益，范围大于前者。

　　而合法预期概念是分别在英国和大陆法系国家生成的，有着广义与狭义之分。余凌云教授倾向于引进狭义的合法预期概念，其是指相对人因行政机关的先前行为(如曾制定过政策，发过通知，做出过指导或承诺等)，尽管没有获得某种权利或者可保护利益，但却合理地产生了对行政机关将来活动的某种预期(如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益)，并且可以要求行政机关将来满足其上述预期。行政机关除非有充分的公共利益理由，原则上不得拒绝。合法预期是在司法审查传统上所保护的权利和利益之外建立起来的第三维度。它要保护的不是权利，也不是利益，仅仅只是相对人因行政机关的行为而产生的对预期的信赖。合法预期与信赖利益、预期利益概念之间的区别主要在于，合法预期跨越了可保护的某种实质性利益，深入行政机关咨询职能与制定政策的领域，包含了程序保护方面的利益，如在作出决定之前履行听证或其他适当的程序，而德国法上的信赖利益保护理论很少涉足。从概念上来讲，合法预期应当是一个包含了信赖利益的基本范畴。5与预期利益不同之处主要在于，合法预期建立在该预期利益必须是正当且合法的，能受到法律保护的基础上，不包括相对人主观臆断或不正当的利益。

　　(二)本案存在相对人合法预期

　　正如上文所述，学理上有“信赖利益保护”和“合理预期保护”两种学说。虽然有时候两者可以等同，但是两者概念有所区别。基于本案情形。第者认为，合法预期理论更有利于相对人权益的保护，且本案存在相对人合法预期。理由有以下三点:

　　首先，在公法上，预期利益“需要根据行政法律行为的内容而定”，"既可以是实体权益，也可以是程序权益;既可以是权利，也可以是可保护的利益甚至是某种优势”，不仅仅指金钱上的经济利益。而信赖利益主要是相对人基于对先前行政行为的信赖而采取有关措施或者处理所支付的因对方变更行为所产生的费用或损失。本案中，因变更征收决定，相对人基于信赖原先行为而产生的权益受损，不仅包括被征收补偿权的期望利益落空，也包括相对人享有的程序保障权益的架空。虽然该变更行为并未侵犯相对人房屋及土地所有权，但对相对人可保护的合法预期产生了影响。所以，本案适用合法预期理论更能保护相对人。

　　其次，本案的一个重要特点在于，变更行政征收决定行为性质不是一种纯授益性或负担性的行政行为，而是一种复效的行政行为。行政机关作出的变更征收决定，对于本案相对人而言，可以说具有混合效力;但不可忽视的是，行政机关曾作出的征收决定明确将相对人的房屋纳入征收范围，相对人基于该行政行为存续产生了信赖，且其以行为或表现表明这是一种利益的获得。此时行政决定的性质应当是由对相对人影响内容决定。因此，原先的行政征收决定应视为有利的行政决定，相对人基于此信赖产生的相关实体和程序方面的合法预期应当是值得予以关注的。因此，本案变更行政征收决定与授益行政行为或负担性的行政行为一样，亦可受到合法预期保护的限制。

　　最后，相对人存在合法预期基础。对合法预期的保护实质上是为了保护对行政的信赖。所以，合法预期只能是基于行政机关的行为而产生，而不能是相对人自己主观上的臆想、猜测或期望。本案中，行政机关在东征收[2015〕第1号征收决定中作出明确清晰的意思表示，将相对人房屋纳入征收范围，这能够让相对人产生信赖，且该决定履行了法定程序，由具备法定职权的行政机关作出，具备法效力。当行政机关变更行政决定时，相对人是受影响的一方，其受到的损害是对行政机关未来行为的一种预期和信赖。至于是否给予合法预期保护，这需要综合判断考量。

　　二、关于本案能否适用合法预期保护须考量判断的问题

　　本案中，相对人认为行政机关作出变更征收决定，将其房屋剔除征收红线范围之内，是一种违法行政的表现，严重侵害了其权益。该诉称的权益，哪些属于合法预期的范畴，能否得到司法保护，这是值得探讨的问题。在探讨之前需要考量判断的问题是:

　　第一，法院对行政机关的行政变更裁量权在何种程度内予以约束并规范?裁量权既抽象地存在于行政过程中，也现实地存在于不同的行政领域中①行政机关在行政征收过程中，是否决定征收，如何征收，征收多少，是其基于对国家利益、社会公共利益考量后作出的决策，是其在行使行政权范围内的自由裁量权，并不受人民法院的审查、监督。但行政裁量权的行使必须立足于案件事实、必须依法进行，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益。本案行政机关行使变更裁量权亦如此，其变更行为的理由应须符合法律目的，是合理的。本案中，行政机关变更行政征收决定，是否是在其决定裁量范围内，是基于何种考量予以作出，是否具有合目的性。法院有必要尊重行政机关的合法行政裁量权，但对有可能影响公共利益、相对人权益，或者有损行政秩序稳定性的裁量行为，也应予以必要的司法审查。正如何海波所言，“法院不可能给予行政机关的裁量百分之百的尊重，否则就没有必要建立司法审查了;但法院也不可能时时处处以自己的观点代替行政机关的判断，否则就没有必要设立行政机关了”。

　　第二，相对人基于对行政征收决定的信赖而产生的合法预期，在行政决定变更裁量中的权重如何?

　　一方面，本案相对人合法预期是在行政征收法律关系中行政机关与相对人已产生关联性的基础上发生的，是相对人基于行政法律秩序连续性的信赖对行政机关未来行为产生的一种预期利益。该预期利益的实现取决于将来客观不确定的事实，但依据时间顺序，依据条件成就，是有可能实现的权益。虽然预期利益不一定能完全满足，但也不应被粗暴地落空，至少相对人应有权利资格去主张实现其合法正当的预期利益。另一方面，与法定权益的绝对保护性质不同，合法预期能否受到法律保护，仍得取决于具体情形中实体法条件和利益衡量结果。从实质要素来看，合法预期不是一种权利，因为“它能不能必定得到法律的保护，特别是获得实现，都还是一个未知数”然而本案合法预期也具备了一定的权利外观形式，因为相对人不仅体现了要实现预期利益的意愿，而且让外界感知为实现预期利益而付诸实践的行为。因此，行政机关在决定变更裁量过程中，必须考量相对人合法预期的权重比例。

　　第三，法院对于行政机关作出的变更决定所带来的公共利益与相对人合法预期之间的价值衡量中，如何认定并判断?

　　公共利益是征收制度的合法性基础，也是政府作出征收决定的理由。在衡量变更征收决定所带来的公共利益与本案相对人合法预期利益之前需要量的一个问题是，如何区分行政征收中，行政机关变更征收决定也是为了公共利益，而非特定的其他利益。由于公共利益属于典型的不确定法律概念对于变更是否符合公共利益的需要，一方面要根据立法，围绕受益主体是否为特定多数以及利益内容是否确定予以判断，排除特定的不正当利益。另一方面，看变更行为的作出是否遵循了正当程序，以此补强判断该行为是否符合公共利益。而对于相对人合法预期的认定判断，正如前文所述，相对人的合法预期不仅包括实体权利，也包括程序权利。但是，纯属相对人主观愿望或虽有预期但没有信任行为表现的不在合法预期范围之内。因此，本案变更行为涉及的“公共利益”与“合法预期”，法院能否衡量，首先在于对其标准通过实体与程序相结合的路径加以客观化，否则难以比较。

　　三、本案合法预期保护司法审查问题

　　在行政法上，学理上一般认为，因相对人的合法预期落空而启动的司法审查，是无须感到意外的。2但司法实践中，基于目前成文法上对相对人的合法预期利益保护规范的缺漏，按照我国现行行政诉讼制度，对于合法预期尚缺乏可操作的司法审查标准。结合上述分析，针对本案特点，笔者认为，对于合法预期保护的司法审查问题，有必要从实体和程序两方面来论述探讨。

　　从实体上，对行政征收中变更征收决定所带来的公共利益与相对人合法预期进行比较衡量。如前所述，当有比行政相对人的预期利益更重大的公共利益需要维护时，行政决定的作出者就有合法的理由对原有决定作出调整，以更好地维护公共利益。所以，合法预期保护能否适用，应当是经法院权衡，与变更行政行为所获得的公共利益相比，该合法预期利益更值得保护。

　　本案中，涉案项目属于公共利益项目。征收决定作出后，征收地块范围内的大部分征收工作已完成，但因本案相对人对案涉房屋的性质及价值与行政机关存在巨大分歧，致使征收项目久拖不决，行政机关无法按时完成。此时，征收地块范围内受征收影响的其他被征收人的意愿及利益成为判断公共利益的重要考量因素。对于该项目范围内已被征收的财产权人而言，变更征收决定并不影响其权益的获得或行使，反而能加速棚改项目的完成，有利于公共利益的实现。

　　然而，对于相对人合法预期利益而言，变更征收决定使相对人被征收补偿的期望落空，但法律上保护的“期望”不是指相对人主观上所期望的补偿价值，而是基于法律规定的对于房屋被征收的公平补偿权。基于本案情形而言，更多的是指一种程序上的权利。在此情形下，行政机关作出变更征收决定，将本案相对人房屋剔除征收范围，对其房屋不予行政征收。相对人基于原征收决定产生行政信赖基础上的合法预期，与变更征收决定所带来的公共利益相比，显然公共利益更为重要。

　　从程序上，行政机关在变更征收决定时，是否对已经产生合法预期的行政相对人提供告知、听取意见以及说明理由等必要的权利保障。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了制定征收决定的法定程序，但对于政府如何行使变更裁量权作出变更征收决定，并没有明确的规定。但学理上和实务中，基于自然正义原则的要求，为保障变更决定的合目的性以及受影响相对人的合法预期，法院有必要对变更决定是否履行了正当程序进行审查。正当程序的本质是对行政权力的限制，给予相对人程序性保护。

　　本案中，行政机关在行政征收中，必须考量征收范围内的补偿公平性，不能基于一方利益而突破征收补偿标准。在变更征收决定之前，行政机关与相对人针对征收补偿事宜已进行充分沟通，且相对人提起了多起行政诉讼案件，并在法院组织下进行了多次协商。在沟通协商过程中，行政机关基于征收范围内的社会稳定以及公共利益的考量，无法满足相对人要求的补偿利益。同时，考虑到相对人于2015年5月30日提出如不满足其补偿诉求，要求将其房屋及土地不列人改造项目征收范围，并曾向法院请求撤销《征收决定》故本案行政机关在南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出《关于明确江西梦达彩色印务有限公司不予征收的回复》的基础上，于2019年12月17日，报相关部门批复，并经政府常务会议讨论决定，正式作出变更征收决定依法送达本案相对人，并依法告知其相关权利，视为履行了必要的正当程序。在此情形下，行政机关变更征收决定并没有违反程序要求。

　　关于本案需要说明的是，因行政机关的变更行为导致相对人基于先前征收行为的信赖或者限制，而造成其法律上直接的财产利益损失的，相对人可依法另行主张补偿或者赔偿。因为，相对人的合法预期不仅是一种追求利益的体现，更多的是一种利益保护模式。英国法和欧盟法对合法预期的保护也主要体现在司法救济上，一般容纳了程序性保护、实体性保护和补偿(赔偿)性保护三种方式。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条之规定，也明确了对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。因此，本案虽因公共利益之考量，未撤销变更征收决定，但相对人对因先前征收决定造成其房屋实际损失或者停产停业之损失，亦有权主张补偿或赔偿性司法救济。

　　综上，虽然我国现行法以及行政法治实践中已经有了合法预期保护原则的萌芽，但是与严格意义上的合法预期保护原则尚有很大差距。本案在我国司法控制行政权的空间尚有限的情形下，运用合法预期保护原则的效用判断，为规范行政权提供了更为丰富的审查路径。同时，通过对相对人合法预期保护的判断，排除相对人主观臆想的不正当预期，完善了合法预期保护原则在我国本土的内在机制。本案裁判思路无疑对行政征收中公共利益与个人合活预期利益的认定衡量规则也具有重要的指导意义。

　　(作者单位:南昌铁路运输中级法院)

　　来源：《行政执法与行政审判》 第85期