2015年5月1日前形成的行政补偿协议是否属于行政诉讼受案范围

　　金县城市建设投资（集团）有限公司，住所地织金县平安房地产开发公司四楼。

　　法定代表人过弘，该公司董事长。

　　上诉人赵正义、赵正友因与被上诉人赵正群、织金县人民政府、织金县城市建设投资（集团）有限公司房屋行政协议一案，不服贵州省毕节市中级人民法院于2019年8月26日作出的（2019）黔05行初49号行政判决书，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，赵正群系织金县村民，赵正义、赵正友系赵正群兄弟。1980年第一轮土地承包到户时，赵正群家庭成员以赵正群之父赵德顺为户主向原织金县城关镇四方村承包了包含地块名为“烟登坡”在内的土地。之后，赵正群家庭成员内部对承包地进行分配，将“烟登坡”的土地分配给赵正群承包管理。2015年4月15日,原织金县顺达市政投资有限责任公司（甲方）与赵正友（乙方）签订了编号为29133号《金南路房屋拆迁安置协议》，协议所涉被拆迁的土地为“烟登坡”地块，实际签约人为赵正义。2015年5月14日，赵正群在得知被诉房屋拆迁安置协议后，向原织金县顺达市政投资有限责任公司出具《郑重声明》，声明该公司与赵正友签订的房屋拆迁安置协议所涉土地属于赵正群个人管理使用，该协议不具备法律效力。2015年5月15日，赵正群之母陈昌英在织金县中心法律服务所的见证下出具《情况说明》，说明原织金县顺达市政投资有限责任公司与赵正友签订的房屋拆迁安置协议所涉土地属赵正群名下的土地。2016年10月25日，赵正群与毕节金南房地产开发有限公司签订《协议书》，约定在该公司开发建设的四、五号楼盘交付使用时，公司配合赵正群找到原织金县顺达市政投资有限责任公司及赵正友协调安置该宗土地补偿的房屋。如协调不成，该公司自愿安置和《金南路房屋拆迁安置补偿协议》相同的房屋给赵正群，赵正群按照该协议约定的补房款金额补清房款。2018年4月17日，赵正群以赵正义、赵正友、陈昌英为被告向织金县人民法院提起物权保护纠纷之诉，于2018年8月4日向织金县人民法院申请撤回起诉，织金县人民法院于2018年8月6日作出（2018）黔0521民初1760号民事裁定，准许赵正群撤回起诉。在该案庭审过程中，赵正义、赵正友、陈昌英均认可“烟登坡”承包地已经家庭内部分配至赵正群名下。2018年9月1日，赵正群就被诉协议以赵正义、赵正友、陈昌英为被告向织金县人民法院提起确认合同无效之诉，织金县人民法院于2018年9月11日作出（2018）黔0524民初3982号民事裁定，以该案不属于民事诉讼范围为由裁定驳回起诉。2018年10月20日，赵正群以赵正义、赵正友、陈昌英、原织金县顺达市政投资有限责任公司为被告向织金县人民法院提起确认合同无效之诉，织金县人民法院于2018年11月30日作出（2018）黔0524民初4651号民事裁定，以该案不属于民事诉讼范围为由裁定驳回起诉。

　　一审另查明，原织金县顺达市政投资有限责任公司已于2018年8月24日办理企业名称变更登记，名称变更为：织金县城市建设投资（集团）有限公司。涉案土地现已被织金县人民政府占用，正在施工中，工程尚未完工。

　　2019年3月5日，赵正群以织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司与赵正义以赵正友的名义签订的29133号《金南路房屋拆迁安置协议》侵犯赵正群合法权益为由，向人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销织金县人民政府委托原织金县顺达市政投资有限责任公司与赵正义以赵正友的名义签订的编号为29133号《金南路房屋拆迁安置协议》；2.责令原织金县顺达市政投资有限公司与赵正群另外补签编号为29133《金南路房屋拆迁安置协议》。

　　在一审审理过程中，赵正群自愿撤回其起诉状中第二项诉讼请求即“责令原织金县顺达市政投资有限责任公司与赵正群另外补签编号为29133《金南路房屋拆迁安置协议》”。

　　一审再查明，赵正群曾以“周静”的身份外嫁到安徽省，现已返回织金居住。赵正群户籍所在地为贵州省织金县。

　　一审认为，本案的争议焦点为：1.赵正群是否是本案适格主体。2.赵正群的起诉是否超过起诉期限。3.被诉29133号《金南路房屋拆迁安置协议》是否合法，是否应当被撤销。

　　一审法院经审理认为，针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，赵正群作为第一轮承包时赵德顺户的家庭成员，承包了包含被诉协议所拆迁的“烟登坡”地块在内的土地，且赵正义、赵正友及赵正群之母陈昌英均认可家庭内部已将“烟登坡”的土地分配给赵正群管理使用。因此，赵正群与被诉协议所拆迁的“烟登坡”地块有利害关系，其原告主体适格。

　　针对第二个争议焦点，根据本案证据显示，赵正群从2015年5月14日出具《郑重声明》时就已经知道了被诉协议的存在，但从其主张权利的方式来看，不能证明其在当时就已经知道被诉协议是由织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司签订，即其不知道签订该协议的实际主体是织金县人民政府，故对赵正群的起诉期限，应当从2018年9月11日即织金县人民法院作出（2018）黔0524民初3982号民事裁定告知其被诉协议是由织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司所签之日起计算，故根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，赵正群于2019年3月5日向法院提起行政协议之诉，其起诉未超过法定起诉期限。

　　针对第三个争议焦点，织金县人民政府在签订拆迁协议之前，应当对协议所涉土地的性质、面积及权属等内容进行调查核实。而本案中，织金县人民政府未提交证据证明其在签订协议之前已对上述内容进行调查。且对于被诉协议约定拆迁的“烟登坡”土地，赵正群家庭成员赵正义、赵正友、陈昌英均认可已分配给赵正群管理使用。虽然赵正群曾以“周静”的身份嫁至安徽，但无论“周静”是否在安徽取得承包土地，均不能对抗“赵正群”这一合法身份应当享有的权利，且赵正群现户籍地仍在贵州省织金县，其属于该农村集体经济组织成员。因此，织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司与赵正义以赵正友的名义签订的29133号《金南路房屋拆迁安置协议》主要证据不足，且侵犯了赵正群的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，应当撤销29133号《金南路房屋拆迁安置协议》。此外，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”之规定，织金县城市建设投资（集团）有限公司经法院传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司与赵正义以赵正友的名义签订的29133号《金南路房屋拆迁安置协议》。案件受理费50.00元，由织金县人民政府负担。

　　上诉人赵正义、赵正友不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。其主要理由为：1.本案不属于行政诉讼受案范围。29133号《金南路房屋拆迁安置协议》系2015年4月15日签订，《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围的生效时间为2015年5月1日，根据法不溯及既往原则，本案属民事诉讼受案范围；2.赵正群于1988年外嫁并迁出户口，其不具备本案诉讼主体资格；3.赵正群2015年5月14日知道被诉协议的存在，2019年3月11日提起本案诉讼，超过起诉期限；4.本案超过撤销权除斥期间；5.签订29133号《金南路房屋拆迁安置协议》时，赵正群已不享有涉案土地权利，且赵正群签署的《慎重声明》、《补充协议》说明其认可29133号《金南路房屋拆迁安置协议》，故该协议合法有效；6.赵正群与其委托代理人庞远才非同一集体经济组织成员，一审法院允许庞远才为赵正群代理，属程序错误。

　　被上诉人赵正群答辩请求驳回上诉，维持原判，一、二审案件受理费由上诉人赵正义负担。其主要理由为：1.赵正群2018年9月11日知晓29133号《金南路房屋拆迁安置协议》系织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司签订，故本案未超过起诉期限；2.1982年第一轮土地承包时，家庭成员内部对承包地进行了分配，“烟登坡”分配给了赵正群，且赵正群外嫁后，在新居住地未取得承包地，其具有本案诉讼主体资格；3.织金县人民法院作出（2018）黔0524民初4651号民事裁定，以该案不属于民事诉讼范围为由裁定驳回起诉，故本案以行政诉讼受理无不当；4.29133号《金南路房屋拆迁安置协议》存在行政行为撤销的法定情形，一审法院判决撤销符合法律规定；5.一审法院适用程序合法。赵正群与庞远才均居住在织金县双堰街道办事处，赵正群系双堰街道办事处太平社区人氏，太平社区推荐代理人符合法律规定，且庭审中各方当事人未提出异议。

　　被上诉人织金县人民政府、织金县城市建设投资（集团）有限公司在二审法定期限内未提交答辩意见。

　　本院审理查明事实除“织金县人民法院于2018年8月6日作出（2018）黔0521民初1760号民事裁定，准许赵正群撤回起诉······”外，与一审判决认定基本事实一致，本院予以确认。本院另查明，织金县人民法院于2018年8月6日作出（2018）黔0524民初1760号民事裁定，非（2018）黔0521民初1760号民事裁定，本院予以指正。

　　本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：1.赵正群是否具有诉讼主体资格；2.赵正群提起本案诉讼是否超过起诉期限；3.本案被诉协议是否应属于行政诉讼受案范围；4.被诉协议是否应予撤销以及是否适用除斥期间；5.庞远才是否可以作为本案当事人的代理人。

　　一、关于赵正群诉讼主体资格问题。涉案土地“烟登坡”系第一轮承包时赵顺德户家庭承包地，赵正群系家庭成员之一，在织金县人民法院（2018）黔0521民初1760号案件庭审中，赵正义、赵正友、陈昌英均认可“烟登坡”承包地经家庭内部分配至赵正群名下，赵正群与涉案土地“烟登坡”有利害关系。且，保障妇女儿童合法权益，实行男女平等是我国的基本国策，赵正群外嫁在外地并未分配到土地承包经营权的情形下，其在娘家因家庭内部分配获得的承包经营权不应被剥夺。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”之规定，赵正群具有本案原告主体资格。

　　二、关于是否超过起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，赵正群虽从2015年5月14日出具《郑重声明》时就已经知道了被诉协议的存在，但从其主张权利的方式来看，不能证明其当时已知行政行为侵犯其合法权益。根据现有证据，认定赵正群知晓被诉协议系织金县人民政府委托签订的最早时间可追溯到织金县人民法院作出的（2018）黔0524民初3982号民事裁定书中本院认为指出“本案被告顺达公司系受织金县人民政府委托，从事织金县金南片区拆迁安置工作的部门，其与被告赵正义签订的协议实际系代织金县人民政府行使行政行为”，本案起诉期限即便从上述案件立案时间2018年9月3日起算，其2019年3月5日提起本案行政诉讼，未超过一年起诉期限。

　　三、关于本案被诉协议是否应属于行政诉讼受案范围的问题。本案中，上诉人提出被诉协议签订于2015年5月1日以前，不属于行政协议，不应当纳入行政诉讼受案范围。对此，本院认为，一般而言，对于2015年5月1日之前签订的行政协议，按照当时法律法规处理。但对于2015年5月1日前形成的土地、房屋行政补偿协议，由于征收补偿协议一般是行政机关履行补偿法定职责的方式，属于行政行为。且被诉协议经过贵州省织金县人民法院（2018）黔0524民初3982号、4651号民事裁定认为“不属于人民法院受理民事诉讼的范围”，为充分保护当事人诉权，应予以受理。

　　四、关于被诉协议是否应予撤销以及是否适用除斥期间的问题。织金县人民政府作为征收主体，征收补偿前应当对被征收土地性质、区位、面积、权属等情况组织调查核实。涉案土地已经家庭内部分配至赵正群名下，且赵正群户籍仍在织金县，织金县人民政府未能提供证据证明其已查明涉案土地权属情况或者赵正群已在新居住地取得承包地等可以收回其原承包地的情况存在，一审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，判决撤销被诉协议，并无不当。

　　另，本案系适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于撤销行政行为的规定，未适用《中华人民共和国合同法》第五十四条撤销条款，故不适用《中华人民共和国合同法》第五十五条第（一）项有关除斥期间之规定，上诉人认为本案超过除斥期间之理由，本院不予采纳。

　　五、对于庞远才是否可以作为本案当事人赵正群的代理人的问题。本案中，关于上诉人提出一审认可庞远才代理人身份属程序错误，根据《最高人民法关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十三条第一款第（四）项“根据行政诉讼法第三十一条第二款第三项规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，应当符合下列条件：（四）被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员”之规定，庞远才未提供其符合上述公民代理条件之证明材料，一审认可其代理人资格，存在程序瑕疵，但不影响本案实体判决，本院在此予以指正即可。

　　综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人赵正义、赵正友负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　陈　垦

　　审判员　黄　瑶

　　审判员　陈显杰

　　二〇二〇年三月二十三日

　　书记员　龙　凤

　　来源：鲁法行谈