行政补偿案件适用变更判决的条件

　　裁判要点

　　行政诉讼中，变更判决是撤销并责令重作判决的例外。相对于撤销并责令重作，变更判决具有效率上的优势，能够避免当事人因为行政机关不重作或者乱重作而遭受“二次伤害”。对因征收产生的被征收人非居住房屋内的财物搬迁和安置费用等，宜结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关居住房屋搬迁补偿规定精神，通过给予一定搬迁费用的方式予以公平补偿。行政机关作出房屋征收补偿决定仅遗漏搬迁补偿费用的，基于维护因公共利益需要而实施的征收和保障被征收人补偿安置利益统筹考虑，人民法院可以对补偿决定中给予征收补偿款等补偿内容判决变更，而不撤销行政行为。

　　再审裁定

　　江苏省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2018)苏行终1769号

　　上诉人(原审原告)张建华，女，汉族，住海安市。

　　委托代理人杨海(系张建华之夫)，男，汉族，住址同上。

　　委托代理人杨帆(系张建华之子)，男，汉族，住址同上。

　　被上诉人(原审被告)海安市人民政府，住所地海安市长江中路106号。

　　法定代表人于立忠，海安市人民政府市长。

　　委托代理人尹春燕，海安市司法局工作人员。

　　委托代理人张卫兵，海安市房屋征收管理办公室征收科科长。

　　上诉人张建华因诉海安市人民政府(以下简称海安市政府)房屋征收补偿决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2018)苏06行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张建华及其委托代理人杨海、杨帆，被上诉人海安市政府的委托代理人尹春燕、张卫兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院认定，2016年7月28日，原海安县住房和城乡建设局发布国有土地上房屋征收评估报名公告。8月1日，原海安县人民政府作出海政房征字[2016]4号房屋征收决定，并于当日发布征收决定公告，张建华所有的房屋位于该征收决定范围内。同日，原海安县住房和城乡建设局发布房屋征收评估机构选定公告，确定海政房征字[2016]4号房屋征收决定范围内南标段有3家具有相应资质的房地产价格评估机构报名，公告确定评估机构协商选定意见表回收时间为2016年8月8日。8月9日，江苏省海安县公证处出具（2016）通海证民内字第325号公证书，证明选择南通建达房地产土地评估有限公司（以下简称建达评估公司）为评估机构的意见表超过本区域被征收人总户数投票数的50%。根据房屋征收评估机构选定意见的规定，视为协商成功，建达评估公司为本次工程房屋征收选定评估机构。8月10日，原海安县住房和城乡建设局发布房屋征收评估机构确定公告。

　　2016年10月31日，原海安县住房和城乡建设局发布南段工程项目分户初步评估结果公告，张建华户的评估结果为：房屋所有权人张建华、房屋坐落宁海中路50号、房屋用途为车库、合法建筑面积32.3平方米、装饰装修及附属物补偿44563.2元、车库补偿219640元，合计补偿264203元，自建房3.96平方米/3278.88元。11月3日，原海安县住房和城乡建设局发布南段工程项目分户初步评估结果更正公告，将原公告中的自建房部分删除，备注为：被征收人在规定期限内按期签订补偿协议并按期搬迁房屋的，自建房按建安成新价给予补助，否则自建房不给予补助。2017年4月18日，建达评估公司出具通建达（16宁西征）字第122号房屋征收分户估价报告，报告载明：产权人为张建华的车库面积为32.3平方米，单价为6800元每平方米，补偿额为219640元，自建房3.96平方米，单价为828元每平方米，补偿额为3278.88元，装饰装修及附属物补偿合计44563.2平方米。该评估报告于4月19日向张建华送达。7月10日，建达评估公司出具通建达（16宁西征）字第12201号房屋征收分户估价报告，对自建房部分，由原3.96平方米更正为6.35平方米，补偿额更正为5258元，其余未作变更。该评估报告于7月13日向张建华送达。7月15日，张建华提出复核评估申请，要求确认房屋坐落地址为宁海路50号-10、确认房屋合法建筑面积另有70个平方米以内50%享受、确认土地使用权面积、确认经营用房、确认其他补助。同时要求对封阳台的自建房部分计算为合法建筑面积。7月18日，建达评估公司对张建华户提出的异议进行了回复，回复主要内容为：评估报告中已明确标明房屋坐落，房屋及土地的合法性质应由有权部门确定，是否为经营用房应以权属资料为准，并于7月26日向张建华邮寄送达该回复。征收过程中，征收部门与张建华进行了多次协商，并在周边安排了多处车库供其选择，但张建华坚持认为应给予其营业用房安置，致协调未果。

　　2017年8月17日，原海安县住房和城乡建设局向原海安县人民政府提出《关于对被征收人张建华作出房屋征收补偿决定的申请》。8月30日，原海安县人民政府作出海政征补字[2017]21号《房屋征收补偿决定书》(以下简称21号补偿决定)，认定被征收人张建华的房屋坐落于海安县中城街道宁海中路50号-10（楼房底层西起第二间），建筑面积为32.3平方米，用途为车库。根据评估结果确定张建华的房屋补偿为：被征收房屋价值补偿219640元、装饰装修及附属物补偿44563.2元、改变房屋用途停业损失补偿43928元，合计补偿308131.2元，由海安市政府支付张建华。张建华自征收决定公告之日起15日内，完成搬迁、交付被征收房屋。补偿决定于当日予以公告。

　　原审法院另查明，涉案房屋由张建华于2000年6月从南通市立发房地产开发有限公司购买取得，合同鉴证书载明，标的为车库，总金额30000元。涉案房屋位于海安市××号，张建华购买后用于理发经营，营业执照载明的经营场所为宁海中路50号-10（车库）。还查明，2018年5月，江苏省人民政府发布《省政府关于撤销海安县设立县级海安市的通知》，撤销海安县，设立县级海安市。

　　原审法院认为,海安市政府依法具有作出本案被诉补偿决定的法定职责。根据本案查明的基本事实及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有两个方面：一是涉案评估报告能否客观反映被征收房屋市场价值，能否作为被诉补偿决定的主要依据；二是被诉补偿决定确定的补偿方式、补偿内容、补偿数额是否合法。

　　一、关于涉案评估报告能否客观反映被征收房屋市场价值，能否作为被诉补偿决定主要依据的问题

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）第十九条、第二十条以及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，人民法院审查评估报告是否合法，能否作为补偿决定的依据，主要审查评估机构选定程序是否合法、评估对象和内容是否全面、评估方法是否适当等方面。涉案评估机构系征收双方协商选定且经公证部门公证确定，符合法律规定。评估对象和内容主要涉及被征收房屋地址、性质和用途、评估补偿面积等方面。被征收房屋坐落于海安市××＃-10（车库），该地址与张建华提交的营业执照载明的经营场所一致，而补偿决定中有关“宁海中路50号-10（楼房底层西起第二间）”的表述，其字面意思与评估报告及营业执照载明的房屋地址相同，并不会引起任何误解，亦与客观事实相符。评估报告认定涉案房屋用途为车库，与涉案商品房购销合同鉴证书、商品房规划图纸、照片等证据材料反映内容一致，具有事实根据。虽然张建华将车库作为经营性用房实际使用，但不能据此改变被征收房屋原有规划用途，结合《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款的规定，对张建华相应合法经营性损失，依法亦应当纳入补偿范围。由于涉案房屋未进行权属登记，评估机构经现场测绘，并结合房屋购买时的相关资料，确定被征收房屋合法面积为32.3平方米，符合客观事实。评估报告结合征收补偿方案有关“经规划批准建设的车库按补偿基准价结合相应的等级成新评估补偿”等规定，并结合涉案房屋实际用于理发经营的事实，经综合考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值因素，评估确定被征收房屋评估单价为6800元每平方米，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款有关“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估”的规定精神，依法应予支持。在征收评估过程中，经张建华申请复核评估，评估机构亦依法出具复核结果报告，载明评估报告系依据被征收房屋的相应资料等依法确定，张建华也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，涉案评估报告依法能够作为海安市政府作出补偿决定的主要依据。

　　二、关于被诉补偿决定确定的补偿方式、补偿内容、补偿数额等是否合法的问题

　　因涉案评估报告依法能够作为被诉补偿决定的主要依据，故对补偿决定结合评估报告主要内容所确定的补偿标准及数额，依法均予确认。因此，对被诉补偿决定的合法性审查，主要涉及确定货币补偿方式是否合法、确定停产停业损失补偿是否适当、是否遗漏搬迁费用三个方面。

　　（一）征收与补偿条例第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”据此，因征收双方未达成补偿协议，市、县人民政府作出补偿决定，宜分别载明货币补偿和产权调换两种方式，以充分保障被征收人补偿安置选择权和居住权。但就本案而言，首先，涉案房屋为商品房地上一层车库，是作为居住用房的配套设施予以规划建设，且张建华至今未取得相应的权属证书。其次，就房屋的属性而言，应当依照相应的规划性质予以确认，涉案车库并不因买受人在取得后所作不同用途而发生变化。再次，在征收协调过程中，征收部门提供了多处车库供张建华选择，但张建华坚持要求安置具有合法产权的经营性用房，张建华的该项主张既超过了法律规定的补偿范围，也使海安市政府无法据此作出相应的产权调换安排。因此，在征收双方经多轮协商仍未能签订补偿协议的情况下，海安市政府决定以货币方式实施补偿，并未侵犯被征收人的补偿利益。

　　（二）征收与补偿条例第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”涉案补偿方案也规定：“改变房屋用途用于经营，连续经营5年以上的，按实际经营面积部分被征收房屋原用途评估价值的20%给予适当停产停业损失补偿。征收商业经营性房屋，致使经营活动中止，除按房屋被征收前两年纳税情况给予停业损失补偿外，选择货币补偿的，按被征收房屋评估价的3%给予停业损失补偿”。本案中，车库评估价值为219640元，补偿决定确定改变房屋用途停业损失补偿为219640的20%，即43928元并无不当。对于张建华主张的应按照经营性用房计算停产停业损失的问题，由于张建华理发经营免于征税，按征收商业经营性房屋计算停产停业损失的数额远低于43928元。因此，被诉征收补偿决定确定停产停业损失43928元，符合上述法律规定和征收补偿方案规定，亦未侵犯张建华的合法利益。

　　（三）征收与补偿条例第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。”第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”据此，对因征收产生的搬迁费用，征收与补偿条例并没有区分居住房屋和非居住房屋予以区别规定。事实上，无论是征收国有土地上居住房屋还是非居住房屋，均可能涉及对屋内财产搬迁、转移和安置问题，因而，征收主体在补偿协议或者补偿决定中宜确定相应搬迁费用，以充分保障被征收人补偿安置利益。本案中，被征收房屋实际用途为经营理发业务，屋内相应的生产生活必须用品确需予以搬迁、转移和保管，将会发生相应的搬迁补偿或者补助费用。被诉补偿决定未确定该有关搬迁费用，不符合上述规定精神。同时，结合涉案征收补偿方案有关“征收商业经营性用房，按合法建筑面积给予50元每平方米搬迁补偿”的规定，并结合被征收房屋合法建筑面积，可以确定该遗漏部分具体为1615元，海安市政府亦表明其愿意按照征收补偿方案确定的经营性用房标准支付相应搬迁补偿费用。

　　综上，海安市政府作出被诉补偿决定程序合法，依照涉案评估报告所确定的补偿内容、补偿标准和补偿数额等均符合法律规定；但被诉补偿决定遗漏搬迁费用，属于作出行政行为确定款额确有错误；张建华部分主张具有事实和法律依据，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决变更海安市政府于2017年8月30日作出的21号补偿决定中“海安县中城街道宁海中路50号-10被征收房屋总补偿为308131.2元”，改为“总补偿为309746.2元”。案件受理费50元，由海安市政府负担。

　　上诉人张建华上诉称：1、原审法院已认定涉案房屋为合法经营，且实际使用数年，故应当参照经营用房补偿标准对上诉人进行补偿，被上诉人适用每平方米6800元的标准对上诉人进行补偿缺乏事实和法律依据；2、涉案房屋系上诉人于2000年购买并实际使用多年，虽然没有办理房屋产权证及相应的土地证，但这不是上诉人的原因造成。涉案房屋应当按照合法建筑对上诉人进行补偿；3、涉案评估报告仅依据规划用途进行评估不符合《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定，原审判决认可该评估报告属认定事实错误；4、21号补偿决定没有按照征收与补偿条例第二十五条、第二十六条的规定作出，补偿决定书确定的补偿项目不全，遗漏了应该补偿的内容，没有给被征收人公平补偿。综上，原审判决及21号补偿决定在实体和程序上均违法。请求本院撤销原审判决，撤销被诉的21号补偿决定，责令被上诉人海安市政府重新作出补偿决定。

　　被上诉人海安市政府答辩称：1、涉案项目位于海安市××海路西侧××路北侧区域，系旧城改造工程，符合公共利益的需要，被上诉人作出的房屋征收决定合法有效；2、被上诉人作出的21号补偿决定程序合法、补偿公平合理，补偿决定中确定的补偿价格合理有据，未侵犯上诉人的合法权益；3、涉案被征收房屋没有产权证，不应给予搬迁费补偿，原审法院判决变更被上诉人作出的21号补偿决定不妥。综上，请求本院依法审查，驳回上诉人的上诉。

　　本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。

　　本院认为，根据征收与补偿条例第四条第一款、第二十六条的规定，海安市政府作为涉案房屋行政区域内的一级政府，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，本案争议焦点是海安市政府作出的补偿决定是否合法。

　　一、关于被征收房屋面积、性质的认定问题

　　根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条的规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。由于涉案房屋未进行权属登记，评估机构经现场测绘，并结合房屋购买时的相关资料，认定涉案房屋用途为车库、确定被征收房屋合法面积为32.3平方米，符合客观事实。

　　二、关于涉案评估报告是否合法的问题

　　涉案评估机构系征收双方协商选定且经公证部门公证确定，符合法律规定。被征收房屋坐落于海安市××-10，评估报告载明涉案房屋坐落“宁海中路50号底层西起第2间”，该表述并不会引起误解。评估报告认定涉案房屋用途为车库，与涉案商品房购销合同鉴证书、房地产开发销售发票、商品房规划图纸、照片等证据材料反映内容一致。虽然张建华将车库用于理发经营，但不能据此改变被征收房屋原有规划用途。评估报告根据征收补偿方案有关“经规划批准建设的车库按补偿基准价结合相应的等级成新评估补偿”等规定，并结合涉案房屋实际用于理发经营的事实，经综合考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值因素，采用市场比较法评估确定被征收房屋评估单价为6800元每平方米，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款有关“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估”的规定精神。张建华不服评估结果，申请复核评估，评估机构亦依法出具了《关于宁海中路50号张建华户异议书的回复》，载明评估报告系依据被征收房屋的相应资料等依法确定，对评估结果不作更改。张建华未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，涉案评估报告依法能够作为海安市政府作出补偿决定的主要依据。上诉人认为评估报告不合法的主张本院不予支持。

　　三、关于补偿方式、补偿范围和补偿价值是否准确、合法的问题

　　涉案征收决定附件《县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造工程项目房屋征收安置补偿方案》中确定了两种补偿方式即货币补偿和产权调换，符合法律规定。由于涉案房屋为商品房地上一层车库，是作为居住用房的配套设施予以规划建设，涉案车库的性质并不因买受人在取得后所作不同用途而发生变化，且张建华至今未取得相应的权属证书。张建华坚持要求安置具有合法产权的经营性用房，该项主张超过了法律规定的补偿范围。因此，在征收双方经多轮协商仍未能签订补偿协议的情况下，海安市政府决定以货币方式实施补偿，并未侵犯张建华的补偿利益。

　　根据征收与补偿条例第十七条第一款的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。根据《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第七条的规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构依法评估确定。本案中，被上诉人作出的21号补偿决定依据评估报告结果，按照征收补偿方案规定的项目和标准给予上诉人被征收房屋价值补偿、装饰装修及附属物补偿和“改变房屋用途”停业损失补偿，补偿要素基本齐全，但被征收房屋实际用途为经营理发业务，屋内相应的生产生活必须用品确需予以搬迁、转移和保管，将会发生相应的搬迁补偿或者补助费用。被诉补偿决定未确定该有关搬迁费用，不符合上述规定精神。原审法院根据涉案征收补偿方案有关“征收商业经营性用房，按合法建筑面积给予50元每平方米搬迁补偿”的规定，并结合被征收房屋合法建筑面积、实际用途等情况，判决海安市政府增加搬迁补偿费用1615元并无不当。

　　四、关于作出涉案补偿决定的程序是否合法问题

　　在案证据可以证明征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，对调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布，符合征收与补偿条例第十五条的规定。征收实施单位对分户的初步评估结果、分户评估报告均在征收范围内进行了公告公示。在作出补偿决定前，与上诉人进行了多次协商，补偿决定作出后，亦向上诉人进行了送达。因此，应当认定21号补偿决定符合征收与补偿条例及相关法律规定的程序要求。

　　在本案审理过程中，本院组织双方当事人进行了协商，被上诉人海安市政府提出了协调方案，但因上诉人不同意致协调未果。

　　综上，上诉人张建华的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人张建华承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 郑琳琳

　　审判员 季　芳

　　审判员 黄　河

　　二〇一九年五月二十二日

　　书记员 钱伟红

　　评析

　　本案的主要争议问题是行政机关作出征收补偿决定遗漏了必要补偿内容时，人民法院能否径行以判决变更的方式代替行政机关作出判断，是否应当判决撤销后责令行政机关重新作出行政行为。

　　一、行政诉讼结构中的变更判决

　　在行政诉讼中，一般认为撤销判决是最为主要的判决方式，而确认判决、变更判决等属于对撤销判决的例外和补充。撤销诉讼的基本逻辑是行政权与司法权的权力分工，行政是对社会关系的第一次调整，而司法则对行政调整的合法律性进行复审。在发现存在行政违法情形时，出于对行政首次判断权的尊重，司法也仅为撤销行政行为，而并不代替行政机关径行设立或者变更新的行政法律关系1。《行政诉讼法》将“解决行政争议”增加为立法目的之一以后，表明行政诉讼的立场发生了一定的变化，即在尊重行政首次判断权的基础上，同时也充分考虑当事人的救济可得性问题。如果能够通过一起诉讼、一份判决、对一个行政行为的一次评价就解决行政争议，则应当避免行政机关二次行为、引发二次诉讼、形成二次判决。

　　“解决行政争议”的立法目的，首先表现在对义务诉讼判决方式的选择上。《行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十一条还规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据《行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。可见，当人民法院查明行政机关依法负有原告请求的法定职责时，应当直接判决被告履行具体的义务而非仅作出确认被告的行政不作为违法，或者判决被告履行法定职责。因此，在义务诉讼中，履行(抽象法定职责)判决和履行(具体法定职责)判决的用互关系，并非如一般认识的前者是常态、后者是补充，而是相互补充、互为联系的，这要求人民法院在行政诉讼中主动查明行政机关是否具有原告诸求的具体法定职责或给付义务，抑或对原告请求事项仍有裁量判断的余地并相应作出判决。1对销诉而言，虽然法律没有明确规定判决撤销、判决撤销并责令重作、判决变更的优先适用关系，但人民法院根据解决行政争议这一立法宗旨，在符合法定条件时，主动选择适用变更判决，避免行政相对人受到“二次伤害”。

　　二、行政裁量权收缩作为判决变更的前提

　　相比撤销或责令重作判决，变更判决更有效率，但与撤销或责令重作判决仍为行政机关保留一定的裁量空间不同，变更判决直接以法院的裁量取代了行政机关的裁量，对行政权与司法权之间的权力分工冲击更大。“与民事诉讼和刑事诉讼相比，行政诉讼最大的特点就在于既要让司法权能够有效监督行政权，又要维护司法权与行政权之间的权力分工。变更判决是行政诉讼中对权力分工冲击最大的判决类型，因此法院在适用时必须谨慎。”② 变更判决能否适用的关键就在于，在诉讼效率和权力分工之间找到一个平衡点，这个平衡点必须既能发挥变更判决的效率优势又不至于危及权力分工。由于人民法院是对行政行为的合法律性加以审查，因而实质上，变更判决也不是法院以自己(主观上)裁量取代行政机关的裁量，而是法院通过对照法律和事实，(客观上)认为行政机关并没有裁量和判断余地或者裁量权收缩为零，即只能作出某种特定行为。此时，法院即便替行政机关作出判断，也不会限制行政机关的裁量空间。

　　行政裁量一般包括要件裁量、决定裁量和效果裁量。当法律有关作出行政行为的规定存在不确定法律概念时，行政机关享有要件裁量权;当法律又否作进行政行为给子行政机关自行决定的空间时，行政机关享有决定裁量权:当法律规定对如何作出行政行为由行政机关选择时，行政机关享有效果戏量权反之，如果法律对行政机关作出行政行为规定的明确。严格的通用条件，属于纯粹的剧束行政，行政机关则没有判断余地。

　　虽然行政机关对某一事项具有裁量权限，但由于内在或者外在的因索行政机关的裁量空间收缩至零，即只有一个法律效果可供选择时，也认为行政机关没有判断余地。内在因素主要来自裁量规范的目的，即立法者为么要在调整这种事实时联结一个如此严重的法律后果。这种重大性一方面通过其保护的法益的重要性体现出来，另一方面也取决于个案中法益具体受到如对生命和健康的威胁越严重，警察干预的可能性就越大。外侵害的程度。

　　在因素主要来自裁量所处的外部环境，如比例原则要求行政机关在决定采取某项干预或者保护基本权利的措施时必须考虑妥当性、必要性和均衡性，只有这样才不会侵犯基本权利，而如果选择其他的行政措施都不合比例，那么裁量就会收缩为零。又如，行政机关通过平等原则形成自我拘束，即相同情况相同对待，因此基于行政相对人的信赖保护，可能导致裁量收缩为零。同时，与裁量规范处于相同位阶的法律规定也会对裁量收缩产生影响，如建筑法上的邻人保护条款会对有关拆除建筑物的裁量决定产生影响。

　　三、变更判决中对款额确认“确有错误”的判断

　　将变更判决适用于“行政行为对款额的确定、认定确有错误”是《行政诉讼法》修改后新增加的规定。该条与德国《联邦行政法院法》第113 条第2款类似。规定了如果原告要求改变行政处理所确定的金额或者一个与此相关的确认，法院可以将其确定为另一数额或者用另一个确认来取代原有确认;如果为确定或确认金额所进行的调查需要巨大花费，法院可以在指明未被正确考虑或未被考虑的事实和法律关系的前提下，指定由行政机关基于上述理由计算出金额;行政机关应当立即将新的计算结果通知当事人，此通知的形式不限。德国《联邦行政法院法》虽然未明确将“行政机关对款额的确认确有错误”作为适用变更判决的条件，但实际上变更判决是作为撤销判决的“前置程序”而存在的，即撤销一个金钱给付的行政处理是在无法变更它的情况下进行的。”因此，销判决的可许性对变更判决也是适用的。同时，德国法规定在行政法院变更不方便的情况下(确定或确认金额所进行的调查花费较大)，可以判决由行政机关自行变更。

　　“确有错误”有广义和狭义之分。狭义的“确有错误”，主要指行政处理的“显然错误”，即行政处理因为书写错误、计算错误、疏漏或者自动化作业的错误等导致其所表现的内容与行政机关的意思不一致。因为，显然错误在客观上一望可知，即应如何改为正确十分明白，行政机关可以随时更正。并且不需要考虑相对人的信赖保护和法律安定。广义的“确有错误”，则包含了所有导致行政行为款额确认错误的原因，包括据以确认款额的事实不清，以及据以确认款额的法律错误。本案属于“据以确认款额的事实不清”的情形，即行政机关认为对非居住房屋的征收将不会产生搬迁补偿费用，但事实上被征收人长期将房屋用于理发经营，必然存在相应理发设备的搬迁补偿问题。同时，由于补偿安置方案明确了对搬迁补偿费用的计算标准为根据被征收房屋的面积按比例确定，而房屋的建筑面积是固定不变的，因而对搬迁补偿费用的计算数额也是确定的，即此时行政机关没有判断余地。一审、二审法院通过适用变更判决，确认行政机关应当增加的征收补偿金额，既避免行政机关久拖不决不对行政相对人另行补偿，也避免征收补偿决定被撤销后重作，将影响房屋征收项目按时有序推进，进而对公共利益造成影响。

　　(作者单位:江苏省南通经济技术开发区人民法院)

　　来源：《行政执法与行政审判》 第85期

　　来源：行政诉讼与行政合规研究