贵州高院案例：行政承诺应依法履行

　　【裁判要点】

　　民无信不立，国无信不强。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2015年12月27日印发并施行的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中更是明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标。因此，人民政府更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。因创世财智公司拟在云岩区相应地块投资建设加气站，云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》，称创世财智公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世财智公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世财智公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世财智公司，创世财智公司为此缴纳了征地预存款5394644元。但至创世财智公司提起诉讼时，创世财智公司仍未获得上述承诺中土地的土地使用权，云岩区政府亦认可因规划问题，该地块已无法用于投资加气站建设。云岩区政府此后又出具《会议纪要》，同意退还创世财智公司预交的征地预存款。云岩区政府出具《退款承诺》在前，后又作出认可退款的会议纪要，则其应当向创世财智公司退还该款，现创世财智公司仍未获得该款，故其请求云岩区政府退还征地预存款5394644元的请求，法院予以支持。

　　【裁判文书】

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）黔行终1276号

　　上诉人（原审被告）贵阳市云岩区人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区新添大道南段**。

　　法定代表人王黔，区长。

　　委托代理人吴**高、李富（实习律师），贵州北斗星律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告)贵州创世财智能源有限责任公司，住所地贵州省贵阳市观山湖区观山西路与金阳大道交叉口金阳乾图中心广场B裙楼及A、B塔楼半负****/div>

　　法定代表人刘庆洋。

　　委托代理人张艳林、韩月凯，贵州滔量律师事务所律师。

　　原审被告贵阳市云岩区自然资源局，住所地贵州省贵阳市云岩区中天未来方舟**团****v>

　　法定代表人杨镕，局长。

　　委托代理人魏李霞，贵州北斗星律师事务所律师。

　　原审被告国家税务总局贵阳市云岩区税务局，住所地贵州省贵阳市永秀巷**

　　法定代表人徐坚，局长。

　　委托代理人张曦，国家税务总局贵阳市云岩区税务局法制股股长。

　　原审第三人贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理集团有限公司，住所地贵州省贵阳，住所地贵州省贵阳市云岩区渔安安井片区未来方舟**

　　法定代表人杨志刚。

　　原审第三人贵阳云岩云中土地开发有限公司，住所地贵州省贵阳市云，住所地贵州省贵阳市云岩区渔安安井片区未来方舟**

　　法定代表人陈小洁。

　　共同委托代理人田伟、赵玉香，泰和泰（贵阳）律师事务所律师。

　　上诉人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）因与被上诉人贵州创世财智能源有限责任公司（以下简称创世财智公司）、原审被告贵阳市云岩区自然资源局（云岩区自然资源局）、国家税务总局贵阳市云岩区税务局（以下简称云岩区税务局）及原审第三人贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理集团有限公司（以下简称贵中公司）及贵阳云岩云中土地开发有限公司（以下简称云中公司）履行退还征地预存款一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初1257号，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。

　　一审法院查明，2012年12月3日，云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》载明“贵公司拟在我区进行开发建设，需缴纳拟开发项目征地预存款款项7716355元。请你公司接通知后速将应付款存入指定账户，本次缴纳的款项为土地开发预付款，项目落地后相应扣减，如贵公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项我区按程序退还贵公司。”2013年3月13日，贵中公司向创世财智公司出具《缴费通知单》，载明“你单位拟在我区偏坡、杨惠、大凹村进行开发建设，根据贵阳市国土资源局云岩分局通知，你单位需缴纳征地预存款、社保资金等合计5394644元。你单位接此通知之日起3日内，将应付款项存入我公司账户。”后创世财智公司将上述款项支付至第三人贵中公司账户，贵中公司即将上述款项支付至云岩区财政及税务部门。后创世财智公司因规划等问题，拟建的加气站项目不符合规定，未能获得上述土地的使用权，遂要求退还已缴纳的土地开发预付款。2018年1月10日，云岩区政府专题会议纪要（云府专议〔2018〕15号）《云岩区人民政府2017年第10次城建项目联席工作会议纪要》（简称《会议纪要》）中第十一载明“关于创世财智公司申请退还农转用报地规费有关问题：原则同意先行退还征地预存款，请区国土分局会同区财政局依法按程序开展。”现因创世财智公司至今未获得该款，故诉至人民法院，请求：1.判决云岩区政府、国土局云岩分局、云岩区税务局连带向创世财智公司退还征地预存款及耕地占用税共计人民币5394644元；2.本案诉讼费用由云岩区政府、国土局云岩分局、云岩区税务局承担。

　　一审法院另查明，创世财智公司（乙方）与贵中公司（甲方）于2013年6月8日签订《云岩区天然气加气站项目土地一级开发合作协议》（以下简称《合作协议》），该协议载明：根据市人民政府办公厅《关于＜明确贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司作为云岩区土地一级开发实施主体的请示＞的意见》批示，同意由云岩区政府国有独资公司--云岩贵中公司作为云岩区土地一级开发实施主体。乙方已与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，拟在该地块投资开发建设天然气车用加气站项目，并就相关事项进行约定。乙方应按双方确定的开发进行计划，自收到缴费通知单起5个工作日内，按时、足额向甲方支付土地一级开发费用。

　　一审法院认为，诚实守信是法治政府的基本要求之一。本案中，因创世财智公司拟在云岩区相应地块投资建设加气站，云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》，称创世财智公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世财智公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世财智公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世财智公司，创世财智公司为此缴纳了征地预存款5394644元。但至创世财智公司提起诉讼时，创世财智公司仍未获得上述承诺中土地的土地使用权，云岩区政府亦认可因规划问题，该地块已无法用于投资加气站建设。云岩区政府此后又出具《会议纪要》，同意退还创世财智公司预交的征地预存款。云岩区政府出具《退款承诺》在前，后又作出认可退款的会议纪要，则其应当向创世财智公司退还该款，现创世财智公司仍未获得该款，故其请求云岩区政府退还征地预存款5394644元的请求，一审法院予以支持。同时，由于本案涉及金钱债务的履行，如云岩区政府迟延支付的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”之规定，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。”的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。云岩区政府提出案涉的土地已完成农用地转用手续，已产生相应费用，该费用无法退还的意见，云岩区政府对此并未举证，且创世财智公司并未获得案涉土地使用权，亦无法用于预期的加气站投资建设，即其对该土地未能获得任何利益，故即使产生费用，亦不应当由创世财智公司来承担，云岩区政府的此项辩解意见一审法院不予采纳。关于创世财智公司诉请要求国土局云岩分局、云岩区税务局与云岩区政府一同承担退款责任的请求，因向创世财智公司出具《退款承诺》、作出退款会议纪要的均为云岩区政府，并非国土局云岩分局、云岩区税务局，故国土局云岩分局、云岩区税务局并非本案适格被告，依法应当驳回创世财智公司对国土局云岩分局、云岩区税务局的起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，判决云岩区政府自判决生效之日起三十日内退还创世财智公司缴纳的征地预存款人民币5394644元；驳回创世财智公司对国土局云岩分局、云岩区税务局的起诉。

　　云岩区政府不服，提出上诉，诉请撤销一审判决并依法改判裁定驳回被上诉人的起诉或依法发回重审。

　　其事实和理由为：1.一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。一审判决罔顾被上诉人与上诉人存在民事合作法律关系的事实，错误的认定上诉人与被上述人存在行政法律关系；一审判决错误认定上诉人收取了征地预存款项，并错误认为上诉人曾经做出过“退还款项”的承诺；2.一审适用法律错误，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定驳回被上诉人的起诉。被上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围；不论是从2012年上诉人出具的《退款承诺》、2013年被上诉人将款项支付给贵中公司、2018年1月10日上诉人作出云府专议（2018）15号会议纪要起算，被上诉人的起诉都超过六个月的起诉期限。

　　被上诉人创世财智公司在法定期间内未提交书面答辩意见。

　　原审被告云岩区自然资源局、云岩区税务局和原审第三人贵中公司、云中公司在法定期间内未提交书面答辩意见和陈述意见。

　　二审经审理查明的事实与一审一致，本院对一审认定的事实予以确认。

　　本院认为，第一，创世财智公司与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，创世财智公司拟在云岩区行政区划内相应地块投资建设天然气加气站。云岩区政府向创世财智公司出具《退款承诺》，称创世财智公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世财智公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世财智公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世财智公司。在此前提下，创世财智公司根据与贵中公司签订《合作协议》并依约向贵中公司缴纳了征地预存款5394644元。后因规划问题，案涉地块无法用于投资加气站建设。创世财智公司事实上已不能获得的满足其建设加气站目的土地使用权。为此，云岩区政府又出具《会议纪要》，同意退还创世财智公司预交的征地预存款。因此，本案表面上系创世财智公司与民事主体贵中公司因《合作协议》履行而产生的纠纷，但《合作协议》本质上是云岩区政府为加快其辖区内公共设施建设而与创世财智公司签订的《招商引资意向协议书》的现实化和具体化。故，本案既有行政法律关系基础，又掺杂民事法律关系色彩，在行政法律关系和民事法律关系交织的同时,又表现出行政意志体现和民事意思表示的融合。在此情况下，从促进行政机关依法行政，保障行政相对人合法权益的角度出发，一审法院将本案作为行政案件受理并无明显不当。

　　第二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，创世财智公司事实上已不能获得的满足其建设加气站目的土地使用权的情形下，根据云岩区政府之前作出的《退款承诺》要求退还已缴纳的土地开发预付款。2018年1月10日上诉人作出云府专议（2018）15号会议纪要原则同意退款。创世财智公司于2018年11月1日提起行政诉讼并未超过一年的起诉期限。

　　第三，民无信不立，国无信不强。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2015年12月27日印发并施行的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中更是明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标。因此，人民政府更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。本案中，云岩区政府出具《退款承诺》在前，作出认可退款的会议纪要于后，其应当向创世财智公司退还相关款项，保障创世财智公司的信赖利益不受损害。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。云岩区政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:

　　驳回上诉，维持原判。

　　案件受理费50元，由上诉人贵阳市云岩区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　 赵　敏

　　审判员 　孟　婷

　　审判员　 谢璐凯

　　二〇一九年十一月二十九日

　　法官助理   吴  晃

　　书记员   刘亚玲

　　来源：行政涉法研究