全国优秀裁判文书｜基层政府就民间纠纷作出的处理决定的法律性质

　　基层人民政府就当事人之间民间纠纷作出的处理决定系以“居中第三人”身份调解、化解平等主体之间民事纠纷的行为，行政机关的处理决定行为只是为了解决民事纠纷而设置的行政救济机制，而不是基于行政优益权行使而作出单方行政行为，该基层人民政府居中作出的处理决定并不是具有约束力的行为。不论是人民调解委员会或依据司法部《民间纠纷处理办法》进行调解均是建立在当事人自愿的基础之上依据意思自治所作出的行为。首先，调解不是纠纷解决的法定途径，当事人可以不申请调解，或者不接受调解；其次，调解意见不具有强制效力，当事人可以不接受调解人提出的调解意见，不签订调解协议；最后，调解协议一般也不具有强制执行力，一方当事人不履行调解协议，对方当事人可以向法院提起民事诉讼，要求对方当事人履行。因此，调解行为本身不是行使国家权力所实施的具有约束力的行为，该行为也不属于行政诉讼受案范围。

　　标题：重庆市高级人民法院行政裁定书案号：(2019)渝行终60号

　　上诉人（一审原告）喻敦刚，男，汉族，1985年4月1日出生。住重庆市荣昌区。

　　被上诉人（一审被告）重庆市荣昌区人民政府，住所地重庆市荣昌区昌元街道迎宾大道26号。

　　法定代表人李中武，区长。

　　喻敦刚因诉重庆市荣昌区人民政府（简称荣昌区政府）请求确认不履行法定职责违法一案，不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初389号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院查明，2017年12月5日，在荣昌区医疗纠纷人民调解委员会的主持调解下，喻敦刚（肖兴菊之长子）及其委托代理人喻登辉（肖兴菊之次子）以及案外人喻林果（肖兴菊之夫）、林绍容（肖兴菊之母）与重庆市荣昌区人民医院，就喻敦刚母亲肖兴菊在重庆市荣昌区人民医院发生的医疗纠纷，自愿签订了《人民调解协议书》（荣医调委[2017]34号），该协议载明：患者肖兴菊因“左侧腰部胀痛6+年”于2017年12月2日到荣昌区人民医院住院治疗，入院诊断：左肾多发性结石伴积水。12月4日患者在全麻下行左侧经皮肾碎石+开放左侧肾探查术，术中患者失血较多，术后生命体征不稳，转入重症医学科治疗。经抢救无效，于2017年12月5日09:09时宣布临床死亡”，双方在该协议中就肖兴菊在本次医疗纠纷中有关医疗费用承担、肖兴菊死亡安葬补偿费等进行了明确约定。喻敦刚认为该《人民调解协议书》存在违反了相关法律规定，于2018年1月2日向荣昌区政府提交《关于纠正违法调解协议的请求书》，请求荣昌区政府撤销与重庆市荣昌区人民医院签订的《人民调解协议书》（荣医调委[2017]34号），责成荣昌区医疗纠纷人民调解委员会重新组织医患双方再次调解。2018年1月4日，荣昌区政府收到喻敦刚提交的《关于纠正违法调解协议的请求书》，并于次日批转重庆市荣昌区卫生和计划生育委员会进行调查回复。2018年1月17日，重庆市荣昌区卫生和计划生育委员会按照荣昌区政府的批转作出《关于对喻敦刚等同志申请纠正调解协议的复函》并送达喻敦刚，该复函告知：“根据《中华人民共和国人民调解法》第三十二条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。因此，我委建议您们依法向人民法院提起诉讼。”2018年2月1日，喻敦刚向荣昌区政府提交《关于对区卫计委<纠正调解协议的复函>进行确认的请求书》，请求对重庆市荣昌区卫生和计划生育委员会作出的《关于对喻敦刚等同志申请纠正调解协议的复函》的结论作出是否认可的确认。同日，荣昌区政府收到该局书面请求。喻敦刚认为荣昌区政府对其提交的《关于纠正违法调解协议的请求书》和《关于对区卫计委<纠正调解协议的复函>进行确认的请求书》未予答复的行为违法，向一审法院提起本案诉讼，请求判决确认荣昌区政府未予答复的行为违法，并判决荣昌区政府作出处理决定。

　　一审法院认为，《中华人民共和国人民调解法》第十七条规定：“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。”《中华人民共和国人民调解法》第三十二条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”据此，当事人之间的民事争议，可以申请人民调解委员会调解。经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间对调解协议的内容发生争议的，可以通过向人民法院提起民事诉讼的方式寻求救济。本案中，喻敦刚与重庆市荣昌区人民医院之间的医疗纠纷，在荣昌区医疗纠纷人民调解委员会主持下已达成一致意见并签订《人民调解协议书》，喻敦刚对该《人民调解协议书》的内容有异议，应当通过向人民法院提起民事诉讼的方式解决纠纷。喻敦刚请求荣昌区政府撤销其与重庆市荣昌区人民医院签订的《人民调解协议书》，责成荣昌区医疗纠纷人民调解委员会重新组织医患双方再次调解，不属于荣昌区政府的法定职责。一审法院遂依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款的规定裁定驳回喻敦刚的起诉。

　　喻敦刚上诉称，喻敦刚的母亲肖兴菊因左肾结石，于2017年12月2日到重庆市荣昌区人民医院住院治疗。12月4日在全麻下行左侧经皮肾碎石+开放左侧肾探查术，术后因失血性休克、弥散性血管内凝血死亡。母亲死后喻敦刚立即报了警，后在昌州派出所的协调下，经荣昌区医疗纠纷人民调解委员会调解，喻敦刚与重庆市荣昌区人民医院达成了《人民调解协议书》（荣医调委[2017]34号）。2018年1月2日，喻敦刚发现该协议的签订违反了相关法律的规定，依据《人民调解委员会组织条例》第十条的规定，即以《关于纠正违法调解协议的请求书》的形式，向荣昌区政府提交了“撤销荣医调委[2017]34号的《人民调解协议书》的请求”，但荣昌区政府未就喻敦刚提出的该项请求作出答复，荣昌区政府的行为已经构成行政不作为。一审法院裁定认定喻敦刚的请求不属于荣昌区政府的法定职责与《人民调解委员会组织条例》第十条的规定相悖。综上，请求撤销一审裁定，依法判决确认荣昌区政府未予答复的行为违法，并判决荣昌区政府作出处理决定。

　　荣昌区政府二审中未向本院提交答辩意见。

　　喻敦刚在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据：

　　1.《人民调解协议书》,拟证明喻敦刚与重庆市荣昌区人民医院的医疗纠纷已经经过调解，但是该调解协议书事实不清、调解程序违法，协议内容违法。

　　2.《关于纠正违法调解协议的请求书》，拟证明喻敦刚依法请求荣昌区政府履行法定职责的事实。

　　3.重庆市荣昌区卫生和计划生育委员会《关于对喻敦刚等同志申请纠正调解协议的复函》，拟证明荣昌区政府不履行其法定职责的事实。

　　4.《关于对区卫计委<纠正调解协议的复函>进行确认的请求书》，拟证明喻敦刚曾向荣昌区政府提出过确认其职能部门的行政行为是否合法的请求的事实。

　　5.重庆市荣昌区人民政府办公室《回执单》，拟证明荣昌区政府收到喻敦刚提交的证据4的事实。

　　荣昌区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据：

　　1.2018年1月4日《重庆市荣昌区人民政府办公室收文处理笺》；

　　2.2018年1月17日重庆市荣昌区卫生和计划生育委员会《关于对喻敦刚等同志申请纠正调解协议的复函》；

　　3.2018年1月17日重庆市荣昌区卫生和计划生育委员会行政复函送达回证。

　　证据1-3拟证明荣昌区政府已经处理了喻敦刚要求的处理事项并进行回复。

　　经一审庭审质证，荣昌区政府对喻敦刚举示的证据真实性均无异议，但认为均不能达到其证明目的；喻敦刚对荣昌区政府举示的证据真实性均无异议，但认为达不到其证明目的。

　　一审法院对各方当事人质证的证据认证如下：喻敦刚与荣昌区政府举示证据均真实、合法，且与本案有关联，予以采信。

　　前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。

　　本院认为，喻敦刚向一审法院提起诉讼的诉讼请求是“确认荣昌区政府《关于纠正违法调解协议的请求书》和《关于对区卫计委<纠正调解协议的复函>进行确认的请求书》未予答复的行为违法，并判决荣昌区政府作出处理决定”。喻敦刚提起的诉讼在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。关于履行法定职责之诉，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，其是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。第四，其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。本案中，喻敦刚向荣昌区政府提出的履职申请为请求“撤销荣医调委[2017]34号的《人民调解协议书》”，其依据是国务院《人民调解委员会组织条例》第十条“基层人民政府对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正”的规定，但上述行政法规内容系针对基层人民政府在调解处理民间纠纷过程中应当履行职责的原则性规定，而具体是否应当履行行政职责还应按照法律法规等规范性文件所确定职责主体、法律关系等进行具体的确定。《人民调解委员会组织条例》第二条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责”；司法部《人民调解工作若干规定》第三十七条规定：“当事人不履行调解协议或者达成协议后又反悔的，人民调解委员会应当按下列情形分别处理：(一)当事人无正当理由不履行协议的，应当做好当事人的工作，督促其履行；(二)如当事人提出协议内容不当，或者人民调解委员会发现协议内容不当的，应当在征得双方当事人同意后，经再次调解变更原协议内容；或者撤销原协议，达成新的调解协议；(三)对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉”；司法部《民间纠纷处理办法》第一条规定：“为妥善处理民间纠纷，保障公民的人身权利、财产权利和其他权利，维护社会安定，根据《人民调解委员会组织条例》第九条第二款、第二条第二款和第十条的规定，制定本办法”，第三条规定：“基层人民政府处理民间纠纷的范围，为《人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷”，第八条规定：“受理民间纠纷，应当有一方或者双方当事人的申请，申请可以采用口头或者书面方式，并有明确的对方当事人和申请事项、事实根据”，第十七条规定：“经过调解后，仍达不成协议的纠纷，基层人民政府可以作出处理决定”，第十八条规定：“对于经过人民调解委员会调解过的纠纷，处理时应当先审查原调解协议书，并按下列情况分别处理：（一）原调解协议书符合法律、法规、规章和政策的，作出维持原协议的处理决定；（二）原调解协议书违背法律、法规、规章和政策的，应当予以撤销，另行作出处理决定；（三）原调解协议书部分错误的，作出部分变更的处理决定”。

　　关于基层人民政府就民间纠纷作出的处理决定的法律性质。司法部《关于适用《人民调解委员会组织条例》第九条第二款有关问题的通知》（司法通字〔1991〕194号）明确规定：“《人民调解委员会组织条例》（以下简称《条例》）实施以来，各地基层人民政府依据《条例》第九条第二款的规定，处理了一批经过人民调解组织调解，当事人未达成协议或者达成协议后反悔而又不向人民法院起诉的民间纠纷，从而有效地保障了公民的人身、财产权益，维护了社会安定。但是，在处理民间纠纷的工作中，有部分当事人和部门对《条例》中关于基层人民政府处理民间纠纷的规定理解不一致，影响了《条例》的有效执行。为使这项工作顺利开展，经商最高人民法院，现明确以下几点：一、基层人民政府就民间纠纷作出的处理决定，是基层人民政府根据当事人的申请，对当事人之间的民事权益争议依照事实和法律作出的处理决定。二、当事人对基层人民政府处理决定不服的，可在法定期限内就原纠纷向人民法院提起民事诉讼。三、在民间纠纷处理过程中，一方当事人向人民法院提起民事诉讼的，基层人民政府应当终止处理；民间纠纷处理完毕后，当事人因不服处理决定向人民法院提起民事诉讼的，基层人民政府的处理决定不发生效力”，故基层人民政府就当事人之间民间纠纷作出的处理决定系以“居中第三人”身份调解、化解平等主体之间民事纠纷的行为，行政机关的处理决定行为只是为了解决民事纠纷而设置的行政救济机制，而不是基于行政优益权行使而作出单方行政行为，该基层人民政府居中作出的处理决定并不是具有约束力的行为。

　　关于涉案调解行为对当事人是否具有约束力，荣昌区政府是否构成“不作为”的问题。2011年1月1日起施行《中华人民共和国人民调解法》第十七条规定：“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解”，第三十二条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼”，故不论是人民调解委员会或依据司法部《民间纠纷处理办法》进行调解行为均是建立在当事人自愿的基础之上依据意思自治所作出的行为。首先，调解不是纠纷解决的法定途径，当事人可以不申请调解，或者不接受调解；其次，调解意见不具有强制效力，当事人可以不接受调解人提出的调解意见，不签订调解协议；最后，调解协议一般也不具有强制执行力，一方当事人不履行调解协议，对方当事人可以向法院提起民事诉讼，要求对方当事人履行。因此，调解行为本身不是行使国家权力所实施的具有约束力的行为，该行为也不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，该“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：一、存在一项法律规范赋予和保护的权利或利益；二、该权利或利益归属于原告个人；三、该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；四、该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。本案中，喻敦刚与重庆市荣昌区人民医院之间的医疗纠纷，在荣昌区医疗纠纷人民调解委员会主持下已达成一致意见并签订《人民调解协议书》，喻敦刚对该《人民调解协议书》内容有异议，可以通过向人民法院提起民事诉讼的方式解决民事纠纷，也可以通过向基层人民政府申请居中调解处理的方式解决。一审法院查明喻敦刚并未向有管辖权的基层人民政府申请调解处理，当然基层人民政府也不可能作出相应处理决定，况且即使基层人民政府作出相关处理决定也不具有约束力，该不具有约束力行为自然对当事人权利义务不产生实际影响，故喻敦刚向荣昌区政府请求撤销荣医调委[2017]34号《人民调解协议书》，责成荣昌区医疗纠纷人民调解委员会重新组织医患双方再次调解的请求并没有法律上的意义，荣昌区政府显然也无必要对该民事纠纷通过行使行政权予以行政干预，所谓行政机关“不作为”并不构成，该“不作为之诉”并没有予以司法救济诉的利益。喻敦刚因至亲患病住院治疗而不幸离世固然值得同情，本院对其针对双方达成协议内容有异议而寻求救济的意愿也表示予以理解，但是寻求救济应当依法进行才是理性思考，人之常情。喻敦刚以荣昌区政府为被告提起本案履行职责之诉，系其基于自身对《人民调解委员会组织条例》第十条个人认识而为，并未正确理解法律法规所规定的调解行为及处理决定的真正内涵，且《人民调解委员会组织条例》第十条所规定基层人民政府处理民间纠纷也是建立在当事人已经向基层人民政府提起申请并已经受理的基础之上，并非基层人民政府依职权即可直接针对原调解协议径行作出处理决定，故本院对喻敦刚上诉理由不予支持。

　　综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院以喻敦刚起诉荣昌区政府履行法定职责不符合法律规定为由，裁定驳回喻敦刚的起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 张　莉

　　审判员 王　乐

　　二Ｏ一九年四月二十二日

　　法官助理 王　堃

　　书记员 李小燕

　　来源：不止行政裁判观察