广东高院裁判：责令限期拆除通知书是否属于可复议的行政行为

　　【裁判要旨】

　　行政机关在查处违法建设过程中以书面通知的形式作出《责令限期拆除通知书》，该通知行为不仅包括将涉案构筑物认定为违法建筑的定性行为，也给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，具有特定的内容。一般而言，责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除，进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下，行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为，则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。

　　【裁判文书】

　　广东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）粤行终86号

　　上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府。住所地：广州市海珠区广州大道南999号。

　　法定代表人：李海洲，区长。

　　委托代理人：陈文海，广州市海珠区司法局工作人员。

　　委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）：张文琼，女，1973年5月1日出生，汉族，住广州市海珠区。

　　委托代理人：蒲靖宇，男，1942年6月28日出生，汉族，住广州市荔湾区。

　　张文琼诉广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）行政复议纠纷一案，广州铁路运输中级法院作出（2019）粤71行初176号行政判决。海珠区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：张文琼与案外人李彩昌系夫妻关系，广州市海珠区南洲路西窖进贤大街7号104房的产权人为李彩昌。2018年12月19日，广州市城市管理综合执法局海珠区分局（以下简称海珠区城管局）作出穗综海责字〔2018〕5279号《责令限期改正通知书》（下称《责令限期改正通知书》），认定张文琼于2018年12月19日在广州市海珠区西窖进贤大街7号104房乱搭建围栏，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令张文琼立即停止违法行为，在2018年12月19日14时前自行拆除，逾期不拆，将强制拆除。当日，涉案围栏被城管工作人员强制拆除。张文琼不服《责令限期改正通知书》，于2018年12月21日向海珠区政府申请行政复议。2018年12月25日，海珠区政府分别向张文琼、海珠区城管局发出海珠府复字〔2018〕101号《行政复议受理通知书》以及海珠府复字〔2018〕101号《被申请人答复通知书》。2019年1月10日，海珠区城管局向海珠区政府提交行政答复书及证据材料。2019年2月15日，海珠区政府作出海珠府复字〔2018〕101号《行政复议决定书》（下称《行政复议决定书》），认为海珠区城管局作出的涉案《责令限期改正通知书》系阶段性行政行为，属于程序事项的通知行为，不是行政处罚程序的终结，尚未对张文琼的合法权益明显产生实际影晌，不属于行政复议案件受案范围。若张文琼针对强制拆除行为不服，可另行申请行政复议或向有管辖权的法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回张文琼的行政复议申请，并于同月19日、20日将上述《行政复议决定书》分别送达给张文琼和海珠区城管局。

　　2019年2月28日，张文琼向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销《行政复议决定书》；2、海珠区政府重新作出行政复议决定书；3、本案诉讼费由海珠区政府承担。

　　原审法院认为：责令限期改正通知是否属于行政复议受案范围是本案的争议焦点。行政机关在查处违法建设过程中作出的责令限期改正通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是，如果行政机关作出责令限期改正通知后并未作出后续处理决定，或者直接依据该通知采取了强制措施，该通知对当事人的权利义务已经产生实际影响的，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法律救济权利。本案中，海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》认定张文琼涉嫌违法建设，并设定张文琼应当履行的义务，且在作出涉案《责令限期改正通知书》后，并未对张文琼作出后续处理决定，而是直接依据该通知对涉案围栏予以强制拆除。由此可见，海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》已对张文琼的权利义务产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，该通知属于行政复议受案范围，海珠区政府作为复议机关应对其合法性进行审查。海珠区政府受理张文琼的行政复议申请后，认为《责令限期改正通知书》不属于行政复议受案范围，作出《行政复议决定书》驳回张文琼的复议申请，缺乏法律依据，依法应予撤销。张文琼主张撤销海珠区政府作出的上述行政复议决定，并重新作出行政复议决定的诉讼请求成立，予以支持。

　　综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销广州市海珠区人民政府于2019年2月15日作出的海珠府复字〔2018〕101号《行政复议决定书》；二、广州市海珠区人民政府于判决生效之日起60日内对张文琼提出的行政复议申请重新作出处理。

　　上诉人海珠区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误。被诉《责令限期改正通知书》是程序性行政行为，不具有可诉性。根据《广州市城市管理综合执法工作规范》第七十二条的规定，城市管理综合执法机关对违法建设的查处执法程序，包括三个行政行为：第一，发现违法行为时作出《责令限期拆除在建违法建设通知书》；第二，对违法建设行为作出《强制拆除在建违法建设决定书》；第三，实施强制拆除违法建设。第一个行政行为是第二个行政行为的准备程序；第二个行政行为决定了违法建设的处理方式，对当事人的利害关系产生影响，属于可诉的；第三个行政行为是第二个行政行为的执行行为，同样对当事人的利害关系产生影响，属于可诉的。因此，从城管的执法程序以及形成的行政惯例，城管执法程序中的第一个行政行为，即本案被诉《责令限期改正通知书》属于程序性的行政行为，不对行政相对人产生实际权利义务影响，因此不具有可诉性。在违法建设查处的执法程序中，城管部门在发现违法建设时当场发出的《责令限期改正通知书》只是阶段性、程序性的行政行为，不是一个成熟的行政行为，不会因为后续的城管违规拆除而变成熟，是不可诉的。本案当事人的救济途径是对城管部门实施的强制拆除行为提起行政复议或行政诉讼，而不是对《责令限期改正通知书》提起行政复议或行政诉讼。二、一审错误适用《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，认为涉案《责令限期改正通知书》侵犯行政相对人的合法权益，属于行政复议受案范围，适用法律错误。本案中，实际上影响行政相对人权利的行政行为是违法强制拆除行为，当事人的救济途径是对强制拆除行为提起行政复议或行政诉讼，而不应当对《责令限期改正通知书》提起诉讼，强拆行为不会促成责令限期改正通知行为成熟，否则将违反“一事一案”的审理方式。请求：一、撤销一审判决；二、维持《行政复议决定书》，驳回张文琼的全部诉讼请求。

　　被上诉人张文琼于二审时书面答辩称：海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》明确责令张文琼立即停止违法行为，限期自行拆除，逾期不拆则强制拆除。该通知书的内容缺乏事实依据和法律依据，已经严重侵犯张文琼的合法权益。张文琼与涉案乱搭建行为无关，海珠区城管局将张文琼列为行政相对人是错误的。且根据《广州市城市管理综合执法工作规范》及“在建、抢建违法建设查处流程图”，执法部门发现违法建设的第一天应当作出《询问通知书》，但却直接作出《责令限期改正通知书》，违反法定程序。在法律并无明确授权的情况下，海珠区城管局作出《责令限期改正通知书》，责令张文琼三小时内自行拆除，属于超越职权和滥用职权。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。

　　本院认为：本案是行政复议纠纷。二审需审查海珠区政府作出的《行政复议决定书》是否合法，即张文琼的行政复议申请是否属于复议受案范围。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政机关在查处违法建设过程中以书面通知的形式作出《责令限期拆除通知书》，该通知行为不仅包括将涉案构筑物认定为违法建筑的定性行为，也给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，具有特定的内容。一般而言，责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除，进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下，行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为，则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。本案中，海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》认定张文琼存在违法建设，并设定张文琼应当限期履行的义务，且尚未作出后续处理决定就直接依据该通知强制拆除涉案围栏，故该通知行为已对张文琼的权利义务产生了实际影响，根据上述规定张文琼提起的行政复议申请属于复议受案范围。海珠区政府认为上述《责令限期改正通知书》不属于行政复议受案范围，未对该通知行为的合法性进行审查，就作出《行政复议决定书》，决定驳回张文琼的复议申请，明显缺乏法律依据，应予撤销。原审法院判决撤销被诉行政复议决定及由海珠区政府限期重新作出处理行为，理据充分，本院予以维持。海珠区政府上诉认为《责令限期拆除通知书》不属于行政复议受案范围，请求撤销一审判决，改判维持被诉行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。

　　综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 纪红玲

　　审判员 方丽达

　　审判员 罗　燕

　　二〇二〇年四月十日

　　书记员 王秋喆

　　来源：行政法实务