最高法院案例：罚款分成约定无效

　　【裁判要旨】

　　1.罚款分成约定无效

　　1996年10月1日起施行的《行政处罚法》第五十三条第二款规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”（注：该法2021年1月22日修订后，上述规定被安排在第七十四条：“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

　　罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

　　罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。除依法应当退还、退赔的外，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项。”）该规定是禁止对应当上缴国库的罚没款各种形式的截留、私分及变相私分的强制性规定。据此，行政机关与民事主体关于按比例分配罚款的约定，因违法法律的强制性、禁止性规定而无效。

　　2.罚款分成约定无效后的法律后果

　　《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”（注：《民法典》第一百五十七条 民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。）据此，因行政机关与民事主体关于按比例分配罚款的约定无效，民事主体获得的款项应当返还给有关政府部门，其因此受到损失的，可以请求有过错的合同相对方赔偿。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　民 事 裁 定 书

　　（2023）最高法民申1382号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈某华，男，1962年4月27日出生，汉族，住北京市延庆县。

　　委托诉讼代理人：游安波，云南远筑律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：欧阳如松，广东林德律师事务所律师。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：北京某甲科技发展有限公司，住所地北京市平谷区。

　　法定代表人：张某文。

　　委托诉讼代理人：欧阳如松，广东林德律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京某乙科技发展有限公司，住所地北京市房山区。

　　法定代表人：马某敏。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：东莞市某某电子技术服务有限公司，住所地广东省东莞市南城区。

　　法定代表人：刘某茹。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：曾某军，男，1947年11月12日出生，汉族，住北京市宣武区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：丁某芳，女，1927年9月30日出生，汉族，住北京市西城区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：郑某华，女，1949年11月29日出生，汉族，住北京市西城区。

　　一审第三人：北京某某科贸有限公司，住所地北京市门头沟区。

　　法定代表人：郑某中。

　　一审第三人：东莞市某某交通设施工程有限公司，住所地广东省东莞市。

　　法定代表人：付某。

　　一审第三人：东莞市某某汽车贸易有限公司，住所地广东省东莞市。

　　法定代表人：祁某城。

　　一审第三人：东莞市长安某某塑胶厂，住所地广东省东莞市。

　　法定代表人：李某明。

　　一审第三人：东莞市某某水泥制品有限公司，住所地广东省东莞市。

　　法定代表人：袁某稳。

　　一审第三人：东莞市某某物业管理办公室，住所地广东省东莞市。

　　一审第三人：东莞市某某装饰材料经营部，住所地广东省东莞市。

　　法定代表人：陈某仙。

　　一审第三人：张某文，男，1955年1月18日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　一审第三人：孙某根，男，1954年3月7日出生，汉族，住广东省东莞市。

　　一审第三人：黄某昂，男，1963年2月28日出生，住广东省东莞市。

　　一审第三人：费某金，男，1966年12月27日出生，住广东省东莞市。

　　一审第三人：张某君，男，1967年2月20日出生，汉族，住山东省招远市。

　　一审第三人：孙某香，女，1963年11月29日出生，汉族，住广东省东莞市。

　　一审第三人：孙某球，男，1967年12月13日出生，住广东省东莞市。

　　一审第三人：敖某，男，1964年11月10日出生，住广东省阳江市。

　　一审第三人：张某良，男，1955年4月15日出生，住福建省惠安县。

　　再审申请人陈某华、北京某甲科技发展有限公司（以下简称某乙公司）因与被申请人北京某乙科技发展有限公司（以下简称某甲公司）、东莞市某某电子技术服务有限公司（以下简称元亨某某公司）、曾某军、丁某芳、郑某华及一审第三人北京某某科贸有限公司（以下简称某丙公司）、东莞市某某交通设施工程有限公司（以下简称某丁公司）、东莞市某某汽车贸易有限公司（以下简称某戊公司）、东莞市长安某某塑胶厂（以下简称某某塑胶厂）、东莞市某某水泥制品有限公司（以下简称建东某某公司）、东莞市某某物业管理办公室（以下简称某某物管办）、东莞市某某装饰材料经营部（以下简称某某经营部）、张某文、孙某根、黄某昂、费某金、张某君、孙某香、孙某球、敖某、张某良合同纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2019）粤民终1470号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　陈某华、某乙公司申请再审称：一、原审判决适用法律确有错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”案涉协议共有两类：一类是某甲公司与东莞市八个乡镇签订的协议，一类是陈某华、某乙公司与某甲公司签订的协议。第一类协议主要约定电子警察项目的开发建设、社会投资人回报等内容，第二类协议主要约定双方当事人关于某甲公司所得回报的分配。某甲公司与东莞市八个乡镇签订的电子警察项目建设的相关协议，属于行政协议范畴，合法有效。自项目建成以来，东莞市八个乡镇始终按行政协议约定，按年向某甲公司支付合作收益。陈某华、某乙公司与某甲公司签订案涉《合作协议书》《备忘录》以及某甲公司出具的《承诺书》，是分配前述收益的民事行为，该民事行为因前述行政协议的合法有效而有效。原审判决无视相关行政协议合法有效的事实，将《合作协议书》《备忘录》曲解为截留、私分行政机关罚款的违法合同，系适用法律错误。二、原审判决将双方争议的标的物混同为政府财政收入是错误的。自东莞市八个乡镇依法将电子警察项目相关收益支付给某甲公司起，该收益即是某甲公司的合法收益。陈某华、某乙公司要求某甲公司支付的是根据协议约定的合作收益，而不是行政罚款，原审判决错误将双方争议的标的物混同为政府财政收入。三、原审法院严重超审限，程序违法。综上，陈某华、某乙公司依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第六项的规定申请再审。

　　被申请人某甲公司、元亨某某公司、曾某军、丁某芳、郑某华，一审第三人某丙公司、某丁公司、某戊公司、某某塑胶厂、建东某某公司、某某物管办、某某经营部、张某文、孙某根、黄某昂、费某金、张某君、孙某香、孙某球、敖某、张某良均未提交书面意见。

　　本院再审审查认为，陈某华、某乙公司的再审申请不能成立。分述如下：

　　一、关于某甲公司及相关主体与东莞市虎门等八个镇订立的案涉《协议书》的效力问题

　　1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条第二款规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”该规定是禁止对应当上缴国库的罚没款各种形式的截留、私分及变相私分的强制性规定。本案中，2002年11月8日，某甲公司与东莞市财政局虎门分局签订《协议书》，约定某甲公司带资进行虎门镇全部电子警察监管系统的安装建设，某甲公司的投资成本回收由东莞市财政局虎门分局从交通违章收取工本费中支付，投资合作期限6年，收益分配以电子警察监管系统查获的违章车辆的工本费总额为基数，50%归东莞市财政局虎门分局，50%归还某甲公司。2003年2月26日，东莞市财政局高埗分局、东莞市某某交通警察支队高埗中队与某甲公司签订《协议书》，约定某甲公司带资进行高埗镇全部电子警察监管系统的安装建设，某甲公司的投资成本回收以电子警察监管系统查获的违章车辆的工本费总额为基数，前三年30%归东莞市财政局高埗分局、东莞市公安局，70%归某甲公司，后三年50%归东莞市财政局高埗分局、东莞市公安局，50%归某甲公司。2003年3月4日，某甲公司与东莞市樟木头镇人民政府签订《协议书》，约定樟木头镇电子警察监管系统合作期限6年，收费分配为以电子警察监管系统查获的违章车辆的工本费总额为基数，前3年30%归樟木头镇人民政府，70%归某甲公司，后3年50%归樟木头镇人民政府，50%归某甲公司。某甲公司与东莞市其他镇签订的案涉《协议书》亦进行了以电子警察监管系统查获的违章车辆的罚款总额为基数，按比例分配的类似约定。故原审法院关于某甲公司与东莞市虎门、高埗、樟木头、东坑、茶山等八个镇订立的案涉《协议书》构成私分交通违章罚款，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条的强制性规定而无效的认定，有相应的事实和法律依据。

　　二、关于案涉《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》的效力问题

　　某甲公司、某乙公司、某丙公司、东莞某某广告装饰材料有限公司（以下简称某某广告公司）于2002年8月20日、2002年12月29日订立两份《合作协议书》，就东莞市长安镇等电子警察项目的合作及各方收益分配比例进行了约定。2003年9月9日，某甲公司出具的四份《承诺书》及2005年3月8日某甲公司法定代表人郑某华出具的一份《承诺书》，均承诺某甲公司在收到东莞电子警察项目付款后按照一定比例进行内部分配。2005年11月6日，某甲公司郑某华、某乙公司张某文、某某广告公司陈某华、某丙公司郑某中、郑某、曾某军签订的《备忘录》亦约定某甲公司接收政府的服务费后按照一定比例分配给各合作方。综上，案涉《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》的主要内容均是对行政机关违规返还给某甲公司的交通罚款进行的再分配约定，亦违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条的强制性、禁止性规定，原审法院根据《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条认定案涉《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》无效并无不当。陈某华、某乙公司关于案涉《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》的标的物并非政府财政收入，自东莞市八个乡镇依法将电子警察项目相关收益支付给某甲公司起，该收益即是某甲公司的合法收益的主张缺乏法律依据；陈某华、某乙公司关于案涉《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》合法有效，原审法院适用法律不当的再审申请理由不能成立，本院不予支持。

　　三、关于合同无效后相关问题的处理问题

　　关于合同无效后的法律后果，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因某甲公司及相关主体与东莞市虎门、高埗、樟木头等八个镇订立的《协议书》无效，某甲公司以电子警察系统投资款、监控费、返还款等名目获得的款项应当返还给有关政府部门，某甲公司因此受到电子警察系统施工成本等损失的，可以请求有过错的合同相对方赔偿。

　　因案涉《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》无效，陈某华、某乙公司提起本案诉讼要求某甲公司按照《合作协议书》《承诺书》及《备忘录》等约定披露电子警察项目财务收支情况并分配获得的交通违章罚款，亦缺乏法律依据，原审法院依法不予支持并无不当。陈某华、某乙公司提交证据证明因合同无效受到履约成本方面的损失的，亦可另循途径向某甲公司等依法主张。

　　此外，因案件的审理期限问题不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条规定的再审事由，本院不予审查。

　　综上，陈某华、某乙公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第六项规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十三条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回陈某华、北京某甲科技发展有限公司的再审申请。

　　审 判 长 黄　年

　　审 判 员 潘勇锋

　　审 判 员 张小洁

　　二〇二三年十一月二十四日

　　法官助理 杨立超

　　书 记 员 王蒙蒙

　　来源：行政涉法研究