原标题：《行政处罚法》并未禁止行政机关在作出《行政处罚事先告知书》前进行法制审核，行政机关的两次审核模式，并不程序违法

　　裁判要点

　　行政处罚可独立于刑事案件认定事实。行政机关有权依据调查取得的证据独立作出判断，并非必须以生效刑事判决为前提。本案中，被告将公安机关移送的、经多方核实的询问笔录作为线索和辅助证据，并结合其他证据进行综合认定，于法有据。

　　行政处罚法所规定的“主观过错”，包括故意和过失两种情形。本案中，原告在案涉项目的招投标过程中的管理和履行法定义务上存在不可推卸的重大过失，这种过失本身即构成应受行政处罚的“过错”。被告在认定法律适用时，认识到行政处罚的归责基础是“过错”而非“故意”。在事实层面，有确凿证据证明原告履行其法定的审慎注意义务存在重大瑕疵，该瑕疵即构成法律上的“主观过错”。

　　行政处罚法规定，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。该规定系对最终行政处罚决定作出的程序性控制，是法律设定的最低程序保障标准。该条文并未禁止行政机关在执法过程中设置更早的内部审核监督节点。被告在告知前进行法制审核，其性质属于内部质量控制程序，旨在确保《行政处罚事先告知书》内容的初步合法性与适当性，防止向行政相对人送达存在明显瑕疵的初步意见，这体现了行政机关审慎行使职权的原则。被告在履行听证程序、充分听取原告申辩意见后，在作出最终的行政处罚决定之前，再次履行了法制审核程序。此次审核全面考量了案件所有材料，完全符合行政处罚法第五十八条的强制性规定。被告的“两次审核”模式，构建了更为严密的内部监督链条，实质上是超越法定标准地保障了当事人的权益。原告未能证明前述两次审核的程序安排对其陈述、申辩及听证等实质性权利造成了任何损害，故其程序违法的主张不能成立。

　　行政处罚法规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，原告在高标准农田建设项目中，参与有组织的围标活动，违法行为不属轻微；且未主动停止或改正，不满足“及时改正”要件。仅以“无危害后果”为由主张免罚，不符合该条的完整要件。其次，串通投标行为的危害后果已经发生，“未中标”不等于“无危害后果”。串通投标侵害的法益是招投标市场的公平竞争秩序。原告出借资质、接受统一报价、参与围标链条，其行为本身已破坏了竞争公平性。其他投标人丧失了公平中标的机会，招标人被虚假竞争表象误导，公共资源交易公信力受到损害。这些均为法律意义上的危害后果，不以是否中标为转移。

　　安徽省铜陵市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2026）皖07行终48号

　　上诉人（原审原告）安徽省某有限公司。

　　被上诉人（原审被告）枞阳县某乙。

　　上诉人安徽省某有限公司（以下简称某甲公司）因与被上诉人枞阳县某乙（以下简称某丙）罚款一案，不服安徽省枞阳县人民法院作出的（2025）0722行初70号行政判决，提起上诉。本院于2026年3月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2026年5月11日公开开庭进行了审理。上诉人某甲公司的委托代理人喻泉、被上诉人某丙出庭负责人唐某以及委托代理人汪某、邱春生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　某甲公司向一审法院提出诉讼请求：1.撤销某丙作出的《24号行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由某丙承担。

　　一审法院审理查明，农田项目（一标段）（项目编号：TLGC20242080）于2024年9月26日在铜陵市公共资源交易信息网发布招标公告，于2024年10月16日在枞阳县公共资源交易中心开标。一标段中标人为湖北某有限公司，中标金额为16334525.08元。农田项目（二标段、三标段）（项目编号：TLGC20242081）于2024年9月30日在铜陵市公共资源交易信息网发布招标公告，于2024年10月21日在枞阳县公共资源交易中心开标。二标段中标人为安徽某甲有限公司，中标金额为18309301.76元；三标段中标人为安徽某乙有限公司，中标金额为4171212.12元。某甲公司参加了上述农田项目三个标段的招投标活动，但未中标。2024年12月16日，枞阳县公安局侦办“2024.6.13”串通投标案件中，将发现的农田项目招标过程中存在的违法行为作为线索向某丙移送。2025年3月4日，某丙就某甲公司串通投标的违法行为，进行立案查处。某丙委派调查员唐某、周某就某甲公司的违法行为进行调查。调查员通过询问某甲公司职员陈某、调取枞阳县公安局对相关人员的询问笔录等方式于2025年3月11日作出调查终结报告，报告认定某甲公司等几十家公司资质均通过徐某、阮某甲实施串标围标，且投标报价均由阮某乙提供，相互串通投标证据确凿。次日，某丙对某甲公司拟作出行政处罚案件进行法制审核通过。2025年3月18日，某丙召开办公会议，同意就某甲公司进行相应的罚款以及记录不良行为的处理决定。2025年4月1日，某丙作出并向某甲公司送达《行政处罚事先告知书》，拟作出如下处罚：对某甲公司处以农田项目三个标段（一标段16334525.08元、二标段18309301.76元、三标段4171212.12元）招标项目合同金额（38815038.96）千分之五的罚款194075元，并告知其在收到告知书之日起五日内向枞阳某丙进行陈述、申辩以及要求听证的权利。某甲公司遂于2025年4月6日提交《关于要求听证的申请》。2025年4月22日，某甲公司委托律师参加了某丙召开的听证会。2025年5月7日，某丙召开办公会议，维持了对某甲公司的原处罚决定。2025年5月12日，某丙作出并向某甲公司送达《24号行政处罚决定书》，认定某甲公司参加了农田项目三个标段的招投标活动，并通过朱某、徐某、张某、阮某甲等人与某乙公司等市场主体串通，由阮某甲统一提供投标报价，构成串通投标行为。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第二项规定:“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”视为投标人相互串通投标，某甲公司的上述行为已构成串通投标。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十七条规定，作出处罚决定如下:对某甲公司处以农田项目三个标段（一标段16334525.08元、二标段18309301.76元、三标段4171212.12元）招标项目合同金额（38815038.96元）千分之五的罚款194075元。决定书一并告知不服决定的救济途径，并告知罚款缴纳途径，收缴罚款机构。某甲公司不服《24号行政处罚决定书》，为此成讼。

　　一审法院认为：（一）关于事实认定是否清楚的问题。

　　1.行政处罚可独立于刑事案件认定事实。行政机关有权依据调查取得的证据独立作出判断，并非必须以生效刑事判决为前提。某丙将公安机关移送的、经多方核实的询问笔录作为线索和辅助证据，并结合其他证据进行综合认定，于法有据。

　　2.某甲公司员工陈某在某丙调查的询问笔录中陈述“保函费用由朱某支付”，该部分是认定公司知情或默许的关键事实。投标保函是参与招投标活动的核心环节和必要成本，其费用支付主体直接关系到投标行为的代表方。陈某作为某甲公司授权负责本次投标的经办人，明确知晓并接受由已离职人员朱某支付该笔费用。根据商业实践和公司管理常理，若某甲公司对朱某等人的串标行为确不知情，则无法合理解释为何会将如此关键的投标事宜，尤其是费用支付，交由一个已与公司无关的第三人处理。这一行为强烈指向某甲公司与朱某之间存在某种默契或安排，使得朱某能够代表或影响某甲公司的投标决策。某甲公司在法庭上关于“对此不清楚，需庭后核实”的陈述，与陈某笔录中清晰、明确的证词相矛盾，一审法院对某甲公司的当庭陈述不予采信。

　　3.CA锁的使用强了行为的公司属性。无论如何操作，使用代表公司身份的CA锁完成投标，其法律后果应由公司承担。某甲公司有义务建立健全的内控制度以防止串通投标等违法行为。某甲公司未能有效管理其CA锁和投标流程，致使投标行为涉嫌违法，其本身即存在过错，应承担相应的法律责任。综上，“朱某支付保函费用”与“使用公司CA锁投标”两个事实相互印证，形成了完整的证据链，某戊某丙有理由相信某甲公司对涉案的串通投标行为是知情或默许的。某丙认定某甲公司构成串通投标，事实清楚，其调查的证据已达到行政诉讼的证明标准。

　　（二）关于法律适用是否正确的问题。

　　某甲公司认为公司“没有主动参与围标串标”，缺乏主观故意，因此不具备主观过错，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定，公司不应受罚。一审法院认为，行政处罚的归责原则是“过错责任原则”，而非“故意责任原则”。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款规定的“主观过错”包括故意和过失两种情形。某甲公司在案涉项目的招投标过程中的管理和履行法定义务上也存在不可推卸的重大过失，这种过失本身即构成应受行政处罚的“过错”。理由如下：1.《中华人民共和国招标投标法》第三十二条明确规定“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益”，其立法本意在于维护公平竞争的市场秩序。而某甲公司的投标行为深度混入了由朱某、阮某甲等人构建的串通链条中，其投标报价的非独立性客观存在。某甲公司未能履行确保自身投标独立性的法定义务，这一失职行为本身即构成违法。2.某甲公司授权员工陈某、方某甲负责投标，但陈某与已离职员工朱某（串标组织者）保持不当联络，并知晓乃至接受由朱某支付本应由公司承担的投标保函费用。这一不寻常且严重违背商业逻辑的现象，某甲公司内部若无任何察觉和管控机制，则系用人失察与管理失控的重大过失。3.CA锁是企业在公共资源交易系统中的法定电子身份凭证，其使用行为在法律上直接等同于公司行为。某甲公司未能建立有效的内部控制和隔离机制，确保CA锁的使用完全独立、合法，致使该核心工具可能被用于配合外部串通操作，此为对关键经营工具管理上的重大过失。

　　综上，某丙在认定法律适用时，认识到行政处罚的归责基础是“过错”而非“故意”。在事实层面，有确凿证据证明某甲公司履行其法定的审慎注意义务存在重大瑕疵，该瑕疵即构成法律上的“主观过错”。因此，某丙适用《中华人民共和国招标投标法》认定某甲公司构成串通投标，并依据《中华人民共和国行政处罚法》对其进行处罚，事实依据确实，法律适用正确。

　　（三）关于程序是否合法

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条所规定的“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核”，系对最终行政处罚决定作出的程序性控制，是法律设定的最低程序保障标准。该条文并未禁止行政机关在执法过程中设置更早的内部审核监督节点。某丙在告知前进行法制审核，其性质属于内部质量控制程序，旨在确保《行政处罚事先告知书》内容的初步合法性与适当性，防止向行政相对人送达存在明显瑕疵的初步意见，这体现了行政机关审慎行使职权的原则。某丙在履行听证程序、充分听取某甲公司的申辩意见后，在作出最终的行政处罚决定之前，再次履行了法制审核程序。此次审核全面考量了案件所有材料，完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条的强制性规定。某丙的“两次审核”模式，构建了更为严密的内部监督链条，实质上是超越法定标准地保障了当事人的权益。某甲公司未能证明前述两次审核的程序安排对其陈述、申辩及听证等实质性权利造成了任何损害，故其程序违法的主张不能成立，一审法院不予支持。

　　综上，某丙作出的《24号行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回安徽省某有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安徽省某有限公司负担。

　　某甲公司向本院提出上诉请求：1.撤销枞阳县人民法院作出的（2025）皖0722行初70号行政判决；2.撤销某丙作出的枞发改公管罚字〔2025〕24号行政处罚决定书；3.本案一、二审诉讼费用由某丙承担。事实与理由：1.事实认定错误。某丙在刑事案件未审结、相关询问笔录未经司法认定的情况下，直接据此作出行政处罚，缺乏法律依据。原判决将“保函费用由朱某支付”认定为串标关键事实，但该费用支付与串标行为无直接关联；且某丙未能证明某甲公司符合《招标投标法实施条例》第四十条第二项“不同投标人委托同一单位或个人办理投标事宜”的情形。某丁某甲公司“未能有效管理CA锁及投标流程”认定其存在过错，该管理责任不能等同于串标责任。2.法律适用错误。某己某甲公司未主动参与围标串标，说明其无“直接故意”。即使存在过错，也仅为管理过失。依据《行政处罚法》第三十三条，无主观过错不应给予行政处罚。3.类案处理不一致。潜山市城市管理行政执法局对类似案件未予行政处罚（参见潜城不罚先告字〔2025〕第008号），本案应参照处理。4.无实际危害后果。本案未造成实际危害后果，根据《行政处罚法》第三十三条，不予行政处罚更符合法律精神与社会现实。综上，某甲公司认为原审判决认定事实及适用法律均存在错误，请求依法改判。

　　某丙答辩：一、行政处罚认定事实清楚，上诉理由不成立。1.证据使用合法。依据《行政处罚法》第二十七条关于行刑衔接的规定，行政机关将公安机关移送的材料作为行政处罚证据，于法有据。2.串通投标证据确实充分。综合以下证据可形成完整证据链——某甲公司员工陈某承认：项目由朱某告知、报价由朱某提供、保函费由朱某支付，公司在安徽投标由朱某负责；朱某承认：按徐某要求出借资质、接收报价、安排开具保函；徐某承认：受阮某甲委托借用45家公司资质投标，报价由阮某丙提供；张某、阮某甲的笔录进一步印证借资质、分配报价、撤回消息规避侦查等串标细节；辅以招标文件、投标文件、移送函、施工合同等书证。因此，认定某甲公司串通投标事实清楚、证据充分、处罚适当。二、适用法律正确，上诉理由不成立。某甲公司行为违反《招标投标法》第三十二条关于禁止串通投标的规定；符合《招标投标法实施条例》第四十条“不同投标人委托同一单位或个人办理投标事宜”等视为串通投标的情形；依据《招标投标法》第五十三条及《实施条例》第六十七条进行处罚，适用依据正确、处罚适当。三、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。某甲公司上诉理由不能成立，请求驳回上诉、维持原判。

　　上述证据均已随案移送本院。一审法院对证据的认证意见符合法律规定，予以确认。

　　二审中，上诉人某甲公司围绕着上诉请求向本院提交了新的证据。法庭依法组织证据交换并质证。某甲公司的证据如下：枞检刑诉〔2026〕12号起诉书、枞阳县人民法院（2026）皖0722刑初20号刑事判决书，证明枞阳县人民法院对朱某、徐某等人已作出刑事判决，构成串通投标罪，但刑事判决中没有认定某甲公司存在串通投标的行为。出借资质不等同于串通投标，故行政处罚决定认定事实错误。

　　被上诉人某丙质证：该证据达不到证明目的，相反证明生效刑事判决认定了朱某借用某甲公司的资质参与案涉项目投标的事实。

　　本院认证：某甲公司的证据不能证明其诉讼主张，故不予采信。

　　本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

　　本院认为：本案争议的焦点是某甲公司是否存在串通投标的行为；案涉行政处罚决定所适用法律是否正确；案涉行政处罚决定是否适当。

　　关于争议焦点一某甲公司是否存在串通投标的行为。一审中，某丙提供的《2024年枞阳县某甲预算内投资项目（一标段）招标文件》《2024年枞阳县某甲预算内投资项目（二标段、三标段）招标文件》、某甲公司（一、二、三标段）投标文件、陈某2025年2月24日调查笔录、朱某讯问笔录、徐某讯问笔录、阮某甲讯问笔录相互印证，形成证据链，足以证明某甲公司原职工朱某离职后，联系该公司法定代表人汤某，经过汤某同意，借用该公司资质，参与2024年枞阳县某甲预算内投资项目的投标活动，技术标是方某乙制作，商务标是陈某制作，报价是朱某给的，投标文件是方某乙上传的，参与该项目投标事宜都是朱某负责，CA锁由方某乙负责管理。该公司发送了投标文件，缴纳了投标保证金，出具了保函，保函费用由朱某支付。阮某甲参与枞阳县高标准农田项目一、二、三标段的投标，2024年10月9日一个高标准农田项目2个标段，向徐某借了36家公司的资质，同年10月15日一个高标准农田项目3个标段，借了49家公司的资质，每家公司均参与投标，中标了2024年10月15日枞阳县高标准农田项目一标段。投标报价是由阮某甲统一提供给徐某，徐某再发给其他做标书的人，标书的制作、上传都是徐某安排。徐某通过朱某借用某甲公司的资质，参与枞阳县高标准农田项目一、二、三标段的围标活动。综上，某甲公司出借资质参与枞阳县高标准农田项目一、二、三标段的围标活动，符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第二项规定的串通投标情形，应予处罚。

　　关于争议焦点二案涉行政处罚决定所适用法律是否正确。某甲公司提出该公司无串通投标的故意，只是管理方面的过错，故依据行政处罚法第三十三条的规定，不应给予行政处罚的上诉请求。对此，本院认为，行政处罚法中的“主观过错”包括故意和过失，某甲公司主张“未主动参与串标”仅否认直接故意，但若存在重大过失，仍构成可处罚的过错。本案事实足以认定某甲公司存在重大过失。其一，放任离职人员操控投标，原职工朱某实际负责报价、保函费用等核心事宜，法定代表人同意借用资质。其二，未履行投标独立性义务，任由外部人员介入报价，致使自己的投标行为深度混入由阮某甲、徐某、朱某等人组织的围标链条中，投标报价丧失独立性。其三，CA锁管理失控，未监督该法定电子身份凭证是否被用于配合围标。上述事实表明，某甲公司在用人、流程、法定义务、工具管理等方面均存在重大过失，且该过失与串标行为形成了直接因果关系。相反，某甲公司未举证证明其已经尽到合理注意义务，不存在任何故意或过失。“管理不善”不是法定免责事由。该公司援引潜山市“不处罚”案例，系不同地区、不同事实的处理，对本案无拘束力。综上，某甲公司存在重大管理过失，构成主观过错，其援引行政处罚法第三十三条第二款请求免责的理由不能成立。

　　关于争议焦点三案涉行政处罚是否适当的问题。某甲公司提出该公司的行为未造成危害后果，依据行政处罚法第三十三条的规定应不予处罚的上诉请求。首先，行政处罚法第三十三条第一款规定，不予处罚须同时满足三个条件：违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果。本案中，某甲公司在高标准农田建设项目中，参与有组织的围标活动，违法行为不属轻微；且未主动停止或改正，不满足“及时改正”要件。仅以“无危害后果”为由主张免罚，不符合该条的完整要件。其次，串通投标行为的危害后果已经发生，“未中标”不等于“无危害后果”。串通投标侵害的法益是招投标市场的公平竞争秩序。某甲公司出借资质、接受统一报价、参与围标链条，其行为本身已破坏了竞争公平性。其他投标人丧失了公平中标的机会，招标人被虚假竞争表象误导，公共资源交易公信力受到损害。这些均为法律意义上的危害后果，不以是否中标为转移。最后，某甲公司未满足“及时改正”要件，也不能证明行为轻微。从公安机关侦查发现到某丙立案、调查、听证、处罚，某甲公司未主动纠正违法行为，也未向行政机关报告。其参与的围标活动涉及数十家公司、多个标段，行为性质严重，不属于轻微的情形。因此，对某甲公司提出的这一上诉请求，本院不予支持。

　　综上，某丙作出的枞发改公管罚字〔2025〕24号行政处罚决定，事实依据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法，本院应予支持。上诉人某甲公司的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人安徽省庆合建筑工程有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 方　彤

　　审  判  员 李运华

　　审  判  员 珠　容

　　二〇二六年五月十八日

　　法官助理 石　蕾

　　书  记  员 周　君

　　来源：行政涉法判例