行政机关重复处理行为的判定标准

　　（最高院第一巡回法庭2019年第2次法官会议纪要）

　　【会议日期】2019年2月22日

　　【主持人】郭修江

　　【出席法官】郭修江、杨志华、熊俊勇、刘艾涛

　　一、基本案情

　　争议的山林面积11.3亩，坐落于湖南省新晃侗族自治县中寨镇省溪村、岑枫村和禾滩乡洛溪村三村交界处。争议各方为岩咀组、茶溪组和杨某。“四固定”时期，争议山固定给茶溪生产队。20世纪70年代，中寨公社组织各大队劳力在争议山造林，组建公社林场。后因茶溪生产队范围内的造林面积较小、林木稀少，移交给茶溪生产队管理。1979年，茶溪生产队分为茶溪和岩咀两个生产队时，山林产权已经分割。1981年，新晃县政府分别给茶溪、岩咀两个生产队颁发晃山林字第561号和第553号山林管业证。1981年，新晃侗族自治县中寨公社管理委员会给杨某颁发上层溪自留山使用证。1985年，新晃县政府以1981年自留山使用证为基础，给杨某核发上层溪自留山使用证，该证的四至范围与1981年自留山使用证一致。2006年10月26日，新晃县政府组织工作人员上山核查，制作《林木林地登记现场核实表》。2008年3月20日，新晃县政府依据现场核实表给杨某颁发湘林证（2008）第026200030027号林权证（以下简称026200030027号林权证）。2010年10月，茶溪组、岩咀组对颁发026200030027号林权证行为不服，提起行政诉讼。2011年4月7日，洪江市人民法院作出（2011）洪法行初字第1号行政判决，认为新晃县政府在换发林权证现场核实时，北至登记与记载不一致，判决撤销026200030027号林权证。二审予以维持。后杨某申请对争议山林确权。2011年12月27日，新晃县政府作出晃政林权纠处字（2011）第1号《林木、林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），认为1979年茶溪生产队分成茶溪、岩咀两个生产队时，山林产权已进行分割，杨某1985年的自留山使用证是确权的依据。据此决定争议林地所有权归杨某户所在的茶溪组所有，林地使用权、林木所有权和使用权归杨某。复议维持1号处理决定。茶溪组、岩咀组不服，提起行政诉讼。2013年5月15日，洪江市人民法院作出（2012）洪行初字第11号行政判决，维持1号处理决定。茶溪组、岩咀组不服，提出上诉。2013年8月12日，怀化市中级人民法院作出（2013）怀中行终字第57号生效行政判决（以下简称57号判决），认为争议山林在“林业三定”时，是否分给村民经营管理，无确切文字依据。新晃县政府根据争议山林旁边原中寨公社林场的山林划分给村民的事实，推定争议山林也划分给杨某，证据不足。杨某自留山使用证的“上至”与实际不符，认定杨某自留山使用证的四至范围包含争议山林，证据不足。“林业三定”时期，茶溪组、岩咀组均持有上层溪和大存溪山林的权属凭证。将争议山林所有权确定给茶溪组，缺乏事实依据。遂判决撤销（2012）洪行初字第11号行政判决和1号处理决定，要求新晃县政府重新作出处理决定。2015年10月23日，新晃县政府作出晃政林纠处字（2015）3号处理决定（以下简称3号处理决定）查明，“林业三定”时期，茶溪、岩咀两生产队对上层溪山林分成六股，进行抓阄分割。茶溪生产队在分得第1、3、5股山林后，再按照十人一小组，进行抓阄，分山到户。杨某等三户为一个小组，分得第5股“上存（层）溪”山林（当时三户自行协商，上层溪这块山林全部分配给杨某一户管理，其他地方三户抓阄分得的山林，杨某不参与分配），另外三户分得第3股“杨滔山”。岩咀生产队在分山到户时，将第4股“大存溪狮子岩湾”分给三户，第6股“青山冲”分给四户。中寨公社管理委员会于1981年给上述10户颁发自留山使用证。1985年，新晃县政府给杨某10户分别颁发自留山使用证。同时给茶溪组、岩咀组颁发山权证。杨某户上层溪山林四至为：“上至盖龙种，下至上层溪，左邻岩咀队界，右接岩咀以壕。”经现场勘验确认，盖龙种指的是争议山山岭斜下至龙种田的山脊靠右边一带。杨某“上层溪”山林四至中“上至盖龙种”的记载，实际为右至界线。在争议山林所在片区的山林范围内，除争议山林外，原中寨公社林场的山林，均已由茶溪、岩咀两组进行分割、分配到户。综上，决定争议区域内林地所有权归茶溪组，林地使用权和林木所有权、使用权归杨某户。茶溪组、岩咀组不服，申请行政复议。怀化市政府作出怀府行复字（2016）36号复议决定复议（以下简称36号复议决定），维持3号处理决定。2016年6月6日，茶溪组、岩咀组提起本案行政诉讼，请求撤销3号处理决定和36号复议决定。

　　怀化市中级人民法院（2016）湘12行初121号行政判决认为，洪江市人民法院和怀化市中级人民法院作出的生效裁判，均认定争议山林没有分山到户，杨某的自留山使用证四至范围不涵盖争议山林。新晃县政府、怀化市政府没有新的证据足以推翻法院生效裁判认定的事实，仍以涉案争议山林原已分山到户，杨某自留山涵盖争议山林的同一事实，作出与原行政行为相同的处理决定，违反法律规定，处理不当。判决撤销3号处理决定、36号复议决定，责令新晃县政府重新作出行政行为。新晃县政府、杨某等不服，提起上诉。

　　湖南省高级人民法院（2017）湘行终305号行政判决认为，生效的行政判决已经认定争议林地属原公社林场，未分割到户，系集体所有。新晃县政府在没有新证据能够推翻上述事实的情形下，依然作出与原行政行为相同的处理决定，违反法律规定。遂判决驳回上诉，维持原判。杨某不服，申请再审。

　　最高人民法院（2019）最高法行再115号行政判决认为，3号处理决定并非“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，该决定不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。一、二审判决认为3号处理决定属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”情形，系适用法律错误，依法应予纠正。综上，再审判决撤销一、二审判决，驳回茶溪组、岩咀组的诉讼请求。

　　二、法律问题

　　政府基于调查补充后的事实作出与前一次行政行为结果相同的行政行为是否属于重复处理行为。

　　三、法官会议意见

　　在生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为的情况下，行政机关重新作出行政行为时，依据新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的情形”。

　　四、意见阐释

　　1.禁止撤销重作判决后的重复行政行为

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定了适用撤销重作判决的七种情形：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。这一规定目的，在于防止行政机关不按照人民法院的判决重新作出行政行为，消极对待、漠视甚至变相拒绝执行法院的重作判决，致使原告的权利得不到保护。行政机关根据人民法院的撤销重作判决，重新作出行政行为时，如当事人不服该重作的行政行为，向人民法院提起行政诉讼，即涉及如何判断该重作行政行为是否属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形。

　　2.以同一事实和理由作出重复行政行为的判定

　　人民法院判决撤销被诉的具体行政行为后，行政争议重新回到行政程序中，行政机关在原行政行为作出过程中已经取得的证据仍具有其效力，但是对于违法的证据或者不清楚的事实，行政机关在重新作出行政行为时，可以补充调查取证，依据查明的事实重新作出行政行为。行政机关重新作出行政行为时，即使作出了与原行政行为基本一致甚至相同的行政行为，只要依据的主要事实或主要理由改变，如依据新的证据补充认定相关事实、完善理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，就不属于以“同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为”的情形。所谓“以同一事实和理由作出重复行政行为”，是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，导致重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。也就是说，行政机关即使作出了与原行政行为基本一致甚至相同的行政行为，只要依据的主要事实或主要理由改变，就不属于重复行政行为。

　　本案中，原行政行为1号处理决定作出的依据是：（1）根据争议山林所在片区已经分割到户的事实，推定茶溪生产队分成茶溪、岩咀两个生产队时，争议山林已分割、分配给茶溪组。（2）杨某的自留山证。57号判决以1号处理决定认定事实不清、证据不足为由，判决撤销。新晃县政府在重作行政行为的过程中，依法重新进行调查和现场勘查，结合调查、现场勘查取得的新证据，综合分析判断、采信证据后，再作出3号处理决定的依据是：（1）认定林业三定时期，茶溪组、岩咀组对片区的山林，通过抓阄方式分割到组，又协商分配到户，杨某分得争议山林。（2）根据现场勘查，杨某的自留山证四至界限记载中的上至界限实际为右至界线。因此，3号处理决定是根据上述补充的新的事实和理由，决定争议山林林地所有权归茶溪组，林地使用权、林木所有权归杨某。新晃县政府经过重新调查和现场勘查，获取新的证据，补充认定相关事实，完善决定理由，才重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为”的情形。（执笔人：张巧云；核稿人：郭修江）

　　来源：我爱行政法