第一节　　行政诉讼原告主体资格的确认原理

　　一、行政诉讼原告的基本概念

　　行政诉讼的原告是指对行政机关的具体行政行为不服，依照《行政诉讼法》的规定向人民法院起诉的公民、法人或其他组织。其特征是：行政诉讼的原告必须是具体行政行为的行政相对方;必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对方。

　　由此特征我们可以得出结论：行政诉讼的原告资格是一种程序性的权利或者能力，其解决的是谁有权启动行政诉讼程序的问题。具备原告资格的人，只要自己认为其合法权益受到具体行政行为的侵害就可以提起行政诉讼，在起诉时，并不要求真正发生侵害其合法权益的事实。即是否有权提起行政诉讼是程序问题，在立案时要考虑。而行政行为是否确实侵害了起诉人的合法权益是实质问题，需要法院经过实体审理才能作出判断。实质性的损害是否存在并不能影响诉讼程序的启动，它影响的只是原告的主张是否能最终得到法院的支持，也就是原告是否能够胜诉。

　　二、确立行政诉讼原告主体资格的标准

　　(一)合法权益标准

　　《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;第四十一条第一项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。

　　依据以上法律条文的规定，确定原告资格的标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。即被行政行为侵犯其合法权益的人(公民、法人和其他组织)就具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。简称“合法权益标准”。

　　(二)法律上的利害关系标准

　　《行政诉讼法若干问题解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”。即与具体行政行为有法律上的利害关系也成为确定行政诉讼原告主体资格的一个标准。简称“利害关系标准”。

　　(三)把主观标准与客观标准相结合来确定行政诉讼原告资格

　　笔者认为，确定起诉人是否具备行政诉讼的原告主体资格，应结合“合法权益标准”和“法律上的利害关系标准”来综合进行审查和确定。“合法权益标准”是确定原告资格的主观标准，而“法律上的利害关系标准”是客观标准。“合法权益标准”强调的是起诉人的主观心态，是起诉人的自身“认为”。仅以起诉人的自身主观“认为”来确定其是否具备原告主体资格是片面的，在实践中也是行不通的。因为如果仅以此标准来确定原告主体资格，就将会导致大量的起诉人随意起诉，甚至会是恶意提起行政诉讼。

　　“法律上的利害关系标准”是客观标准，起诉人在起诉时应提交自己与具体行政行为有法律上的利害关系的证据，经法院审查可以初步确定原告是否具备行政诉讼的资格。如在房屋征收决定案件中，起诉人在立案时，向法院出示自己的房屋所有权书，该证书载明起诉人的房屋就坐落在房屋征收决定所划定的征收范围之内，那么就可以直接以起诉人与房屋征收决定有法律上的利害关系为由而确定起诉人具备原告主体资格。

　　坚持主观标准与客观标准相结合来确定行政诉讼原告主体资格是科学严谨的做法，那种立案时不加严格审查随意立案，把立案程序问题交由业务庭进行审查的做法是极其不负责任的，很可能导致滥诉案件的发生。

　　三、行政诉讼原告的类型

　　根据我国《行政诉讼法》和相关司法解释的规定，行政诉讼原告包括(但不限于)以下的类型：

　　(一)行政相对人

　　行政相对人是指行政机关作出的具体行政行为所针对的特定的对象(包括公民、法人或者其他组织)。行政相对人与行政机关所作出的具体行政行为之间具有直接的法律上的利害关系。如果行政相对人对行政机关所作出的具体行政行为不服，当然就具备了行政诉讼的原告主体资格。在实践中，行政诉讼的原告大部分都是行政相对人，包括：

　　1.合伙企业或其他非法人组织

　　合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人提起诉讼。其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。

　　2. 联营、合资、合作各方

　　无论采取哪种组织形态，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，联营、合资、合作各方均可以自己的名义提起行政诉讼。

　　3. 农村集体土地使用权人

　　农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用农村集体所有土地的行为不服的，可以自己的名义提起行政诉讼。

　　4.非国有企业或非国有企业的法定代表人

　　非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起行政诉讼。

　　5. 股份制企业及其法定代表人、股东大会、股东代表大会和董事会

　　当行政机关的具体行政行为侵犯企业的合法权益时，企业自然可以提起行政诉讼。企业的法定代表人可以企业的名义向人民法院起诉。若企业的法定代表人不起诉时，企业的其他机构也可以行使企业的起诉权。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

　　6.被注销企业

　　企业被注销登记，原企业是注销登记行为的行政相对人，原企业如果对注销登记行为不服，可以原企业名义提起行政诉讼。

　　(二)与具体行政行为具有法律上利害关系的人

　　与具体行政行为有法律上利害关系的人是指受被诉具体行政行为影响，对自身权利义务构成侵害或授益的公民、法人或其他组织。包括：

　　1.相邻权人

　　相邻权是一个民法概念，是指不动产的占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产享有一定的支配权。相邻权属于不动产物权，可分为土地的相邻权、水流的相邻权、建筑物的相邻权等。因相邻权而引起的法律关系为相邻关系。尽管相邻权属于民事权益，但根据依法行政的原则，行政机关在行使行政职权时不能侵犯公民、法人或其他组织的相邻权。如行政机关针对不动产占有人的一些行政许可行为付诸实施后，有时会给享有相邻权的另一方的合法权益造成侵犯，如果相邻权人认为行政机关的许可行为侵犯了其合法权益时，其就可以向法院提起行政诉讼。实践中的用地规划许可、城市建设规划许可、土地所有权或使用权等行政法律关系中的相邻权人，如果认为其合法权益受到行政行为的侵犯，都可以作为原告提起行政诉讼。

　　2.公平竞争权人

　　公平竞争权是公民、法人或者其他组织享有的一种法定权利。公平竞争权人的原告资格是指行政机关作出行政行为时，与行政行为的受益者处于竞争状态的其他人具有的行政诉讼的主体资格。在有些情况下，行政机关作出的具体行为可能会破坏公平竞争的规则，侵犯公平竞争者的合法权益。如公平竞争人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其公平竞争权，就可以作为原告向法院提起行政诉讼。

　　3.受害人

　　当行政机关作出的具体行政行为，影响到了受害人的合法权益，受害人如对行政机关的行政行为不服时，可以向人民法院提起诉讼。

　　四、行政诉讼原告资格的转移

　　行政诉讼的原告资格在下列情形下可以转移：

　　(一)有权提起行政诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起行政诉讼;

　　(二)有权提起行政诉讼的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起行政诉讼;

　　(三)公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。这里的“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外主父母、孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。

　　第二节　房屋征收与补偿行政案件中的原告主体资格确认

　　一、房屋被征收人是房屋征收与补偿行政案件中当然的原告

　　房屋征收决定和房屋补偿决定中的相对人都是房屋被征收人，因此被征收人是这两类行政案件中的原告，被征收人包括：

　　1、公民个人

　　城市房屋所有权人大多是公民个人，当公民个人的房屋被政府征收时，其就会成为房屋

　　征收决定或房屋补偿决定的行政相对人。实践中，如果公民持有房屋所有权证书，就应当确认房屋所有权证书所载明的所有权人为原告。如果证载所有权人死亡，其近亲属可以提起行政诉讼。

　　2、法人

　　具备法人资格的单位成为房屋征收相对人时，如果对房屋征收决定或房屋补偿决定不服均可以自己的名义提起行政诉讼。法人提起行政诉讼时应提交法人资格证书、法定代表人证明和房屋所有权证明。如果该法人终止则由承受其权利的法人提起行政诉讼。

　　3、其他组织

　　“其他组织”的表现形式比较广泛，当其他组织成为城市房屋征收的相对人，并因对房屋征收决定和补偿决定不服而提起行政诉讼时，首先应准确确定“其他组织”的名称，并应提供以“其他组织”形式存在的证据，与此同时，还要提交被征收房屋的所有权归属“其他组织”的证据。实践中，政府在作出房屋征收决定和房屋补偿决定时一般都把“其他组织”作了确定，但有时存在“定位”不准的情况。这就需要“其他组织”提交证据来进行证明和纠正。也可以“与房屋征收决定或补偿决定有法律上的利害关系人”的名义提起行政诉讼，要求撤销或变更房屋征收决定或补偿决定。

　　二、与房屋征收决定和补偿决定有法律上的利害关系的人可以成为原告

　　与房屋征收决定和补偿决定有法律上的利害关系的人是指受房屋征收决定或补偿决定影响，对自身权利构成侵害的公民、法人或者其他组织。

　　由于《房屋征收与补偿条例》公布施行刚满半年，相关的规章制度尚未建立健全，实践中发生的这类房屋征收和补偿案件较少。与房屋征收决定和补偿决定有法律上的利害关系的人成为原告的情形不好归纳。笔者判断，今后涉及到的以利害关系人身份成为房屋征收决定和补偿决定行政诉讼原告的应该大多出现在“受害人”和“相邻权人”层面。即当市、县级政府所作出的房屋征收决定和补偿决定侵害或影响到了被征收人之外的公民、法人或其他组织的合法权益时，该公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼。

　　三、房屋承租人不具备房屋征收决定和补偿决定行政案件原告的主体资格

　　《房屋征收与补偿条例》适用于被征收房屋所有权人，征收导致所有权的丧失，按照《房屋征收与补偿条例》的规定，政府给予补偿的对象应当是房屋所有权人，政府不应对承租人进行补偿。而承租人又分为公房承租人和私房承租人，对公房承租人，在房屋征收补偿时应根据具体情况灵活处理。公房又分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房所有权属于政府，在征收时本不适用于《房屋征收与补偿条例》的补偿规定。但由于公房承租是历史形成的，关系到承租人的基本生活条件，当其承租的房屋被征收时，必须要考虑和维护好这些承租人的合法权益。实践中的做法是，为了保障公房承租人生活水平不降低，各地采取了先房改再拆迁等多种措施，对公房承租人的权益予以保护。但公房承租人不具备该类案件的原告主体资格。

　　私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，应受《合同法》的调整。《合同法》第九十四条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。政府征收城市私有房屋的行为属于“不可抗力”的情形。因此导致租赁合同无法履行的，作为出租人的被征收人对租赁合同享有法定的单方解除权，合同自解除通知到达承租人时解除。当事人在签订房屋租赁合同时，可以就因房屋被征收而不能实现合同的目的进而导致合同解除的补偿问题进行约定。总之，对私房承租人的补偿问题，应依据民事法律、法规或当事人的约定予以解决。房屋承租人不具备房屋征收决定和房屋补偿决定行政案件原告的主体资格