行政诉讼受案范围、管辖原理及运用

　　第一节　　行政诉讼的受案范围原理

　　行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政争议案件的界限，又称“司法审查范围” 、“可诉行政行为范围”或“行政审判范围”等，通俗的讲，就是人民法院可以受理什么样的行政案件，不能受理什么样的行政案，或哪些行政活动应当由人民法院审查，哪些不能被审查。之所以要确定行政诉讼的受案范围，这是由行政管理活动的多样性所决定的，将所有的行政活动都纳入到司法审查的范围是不现实的，这不但是因为法院的人力或物力不能及，而且行政权力与司法权力的相对独立也限制着司法审查行政活动的范围。

　　一、人民法院受理行政案件范围的确定标准

　　(一)具体行政行为标准

　　一个行政案件是否属于行政诉讼受案范围，首先要看被诉的行为是否为具体行政行为。所谓具体行政行为，是指行政主体针对特定对象、特定的社会事实实施的，具有直接执行力的行政行为，具体行政行为具有行政可诉性。而与之相对应的是抽象行政行为，抽象行政行为是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。抽象行政行为本身是一个相对于“具体行政行为”的理论概念。抽象行政行为的特点在于：

　　1.它是国家行政机关实施的行为;

　　2.它是制定规则的行为;

　　3.它具有反复适用性;

　　4.它的相对人是不特定的多数人;

　　5.抽象行政行为不具有行政可诉性。

　　故此，是否是具体行政行为成为了人民法院受理行政案件的一个标准。

　　(二)人身权、财产权标准

　　根据《行政诉讼法》规定，人民法院受理公民、法人或其他组织对行政机关侵犯其人身权、财产权的具体行政行为不服提起的诉讼。

　　二、人民法院行政诉讼受理案件的范围

　　人民法院行政诉讼受理案件的范围包括：

　　1.对行政处罚不服的案件，行政处罚主要有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚种类;

　　2.对行政强制措施不服的案件;

　　3.行政机关侵犯法定经营自主权的案件;

　　4.行政主体拒绝颁发许可证和执照或者不予答复的案件;

　　5.行政主体拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或者不予答复的案件;

　　6.认为行政主体没有依法发给抚恤金的案件，该行政诉讼受案的范围是行政主体没有依法发放抚恤金，若发放抚恤金的主体不是各级民政部门而是企事业单位、社会团体或者其他组织，则不属于行政诉讼的受案范围;

　　7.认为行政主体违法要求履行义务的案件;

　　8.认为行政主体侵犯人身权、财产权的案件;

　　9.其他法律、法规规定的案件。

　　三、不属于人民法院行政诉讼受案范围

　　不属于人民法院行政诉讼受案范围的包括：

　　1.行政诉讼法第十二条规定的行为(即：国防、外交等国家行为;行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为);

　　2.公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

　　3.调解行为以及法律规定的仲裁行为;

　　4.不具有强制力的行政指导行为;

　　5.驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

　　6.对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　第二节　行政诉讼管辖原理

　　一、行政诉讼案件的管辖以及确定行政诉讼管辖的意义

　　行政诉讼案件的管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。行政诉讼管辖制度规制的是两个方面的问题：对法院来讲，是要明确第一审行政案件的审判权应归属哪一级(级别)和哪一个(地域)法院，解决的是法院之间审理行政案件的分工问题。对于行政相对人来讲，管辖问题是指导行政相对人应当向有管辖权的法院提起诉讼，否则人民法院不予受理，其解决的是“原告向谁诉”问题。

　　确定行政诉讼管辖的主要意义在于：

　　(一)、便于当事人诉讼，尤其是便于原告的诉讼权利的行使。作为行政诉讼的原告在行政管理中处于被管理的地位，而行政诉讼正是当他们认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，由法律所提供的一种救济手段，其目的在于通过人民法院的审判活动，保护其合法权益不受侵犯。因此，在确定管辖时，首先应当为原告进行行政诉讼提供便利，如我国《行政诉讼法》的特殊地域管辖中对限制人身自由不服的，原告可以在被告所在地基层法院起诉也可以在原告所在地的基层人民法院起诉。同时，在一般地域管辖中以最初作出具体行政行为的行政机关所在地来确定管辖的法院，也方便了被告参加行政诉讼活动。

　　(二)、便于人民法院办案。在行政诉讼过程中，人民法院处于主动地位，是行政案件审判的指挥者，联结着当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动。管辖制度的确立，为人民法院办理行政案件提供便利，便于人民法院调查取证，传唤当事人以及执行行政诉讼的裁判文书等。特殊地域管辖中因不动产引起的行政案件由不动产所在地法院管辖的规定，更加体现了这一意义。

　　(三)、均衡人民法院之间的办案压力。在确定行政诉讼管辖时，考虑各级人民法院的职能分工和工作负担的均衡性。基层人民法院的主要任务是审判、执行行政案件，而中级以上的人民法院，尤其是最高人民法院除审理行政案件外，主要担负着对下级人民法院进行审判监督，总结审判经验等任务，不宜过多地受理、审理一审行政案件。因此，我国《行政诉讼法》规定，第一审行政案件原则上由基层人民法院管辖。这样既有利于中级以上的人民法院集中精力处理一些重大、复杂的一审行政案件和二审行政案件，也有利于其有时间和精力对下级人民法院进行行政审判的指导和监督。

　　二、行政诉讼的管辖分类

　　行政诉讼的管辖分为法定管辖和裁定管辖，法定管辖分为级别管辖和地域管辖。裁定管辖分为移送管辖、指定管辖和管辖权的转移。

　　(一)级别管辖

　　级别管辖解决的是不同级人民法院之间受理第一审案件的权限和分工。级别管辖的基本规定是基层人民法院管辖第一审行政案件。

　　中级人民法院管辖下列第一审行政案件：确认发明专利权的案件、海关处理的案件;对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;本辖区内重大、复杂的案件。而“本辖区内重大、复杂的案件”又包括：被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件;社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;其他重大、复杂案件。

　　高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

　　最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

　　(二)地域管辖

　　地域管辖解决的是同级人民法院之间受理第一审案件的权限和分工。分为一般地域管辖和特殊地域管辖。

　　一般地域管辖是指以最初作出具体行政行为的行政机关所在地来确定人民法院对行政案件的管辖，适用于一般行政案件。包括两种情况：

　　1、行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。这是地域管辖的原则规定。

　　2、行政案件可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。

　　(三)特殊地域管辖

　　特殊地域管辖是指以诉讼当事人或诉讼标的所在地来确定人民法院对行政案件的管辖。

　　包括两种情况：

　　1、对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖;

　　2、因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地的人民法院管辖。

　　(四)共同地域管辖

　　共同地域管辖，是指两个以上人民法院对同一行政案件均有管辖权，原告可以选择其中任何一个法院起诉。

　　包括三种情况：

　　1、经过复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院或者复议机关所在地人民法院共同管辖;

　　2、对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼案件，由原告所在地或者被告所在地的人民法院共同管辖;

　　3、因不动产提起的行政案件，如该不动产涉及到两个以上的人民法院管辖的，由该两个以上的人民法院共同管辖。

　　自地域管辖规制下，法院对案件的管辖取决于起诉人选择。若起诉人向有管辖权的法院都提起诉讼，则由最初收到起诉状的人民法院管辖。如果行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织，对上述行为不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。

　　(五)裁定管辖

　　裁定管辖是指由人民法院作出裁定或决定来确定行政案件的管辖，包括移送管辖、指定管辖、管辖权的转移三种情况：

　　1、移送管辖：人民法院发现受理后的行政案件不属于自己管辖时，应移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院不得再行移送。如果当事人认为受诉人民法院无管辖权，应在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出管辖权异议。

　　2、指定管辖：指定管辖适用于两种情况，一是有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，二是人民法院之间因管辖权争议而又协商不成的。此时，由共同的上级人民法院指定管辖。

　　3、管辖权的转移：指经上级人民法院决定或同意，将行政案件的管辖权由下级人民法院移送给上级人民法院，或由上级人民法院移交给下级人民法院。

　　第三节　　房屋征收与补偿行政案件的受案范围与管辖

　　一、房屋征收与补偿行政案件的受案范围

　　(一)人民法院应当受理的房屋征收与补偿行政案件

　　《房屋征收与补偿条例》第十四条和第二十六条第三款分别规定，“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”，“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。由此可以说，对房屋征收决定不服提起的行政诉讼案件和对房屋征收补偿决定不服提起的行政诉讼案件属于“法定”的人民法院应当受理的行政案件。房屋被征收人如因不服房屋征收决定或房屋征收补偿决定而向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

　　(二)实践中存在争议的受案范围

　　实践中争议的问题是，房屋被征收人如果对与房屋征收或补偿相关的行政行为不服而提起行政诉讼的，人民法院应否予以立案审理。如，对人民政府发布的有关区域性建设决定不服提起诉讼的，大多数法院认为其“不具有具体行政行为”的属性，所以人民法院不予受理。但有关区域性建设决定实际上已经影响到了房屋被征收人的合法权益，被征收人实际上已经是区域性建设决定的利害关系人，所以人民法院应对此类案件立案审理。

　　其他存在受案争议的相关行政案件有：

　　1、对征收补偿方案不服提起行政诉讼的案件

　　《房屋征收与补偿条例》第十一条规定，市、县级人民政府要将征求意见情况和修改后的补偿方案公布，当被征收人看到该最终公布的补偿方案后，认为补偿标准偏低或补偿方案不公平时就有可能会迫不及待的提起行政复议或行政诉讼。笔者认为，尽管征收补偿方案是由市、县级人民政府针对房屋被征收人作出的，其已经影响到了被征收人财产权益，似乎符合行政诉讼的受案条件。但是，由于政府公布的补偿方案是针对广大被征收人的，而且方案是原则性的，不具有强制执行的效力，具体补偿标准还没有细化到每一个被征收人。被征收人是否接受补偿还要经过签订补偿协议的过程。如果确实达不成协议还要由政府作出补偿决定。而补偿决定才是对被征收人的财产权益产生法律效力的具体行政行为，具有可诉性。所以，人民法院对因不服征收补偿方案而提起的行政诉讼应当不予受理。

　　2、对房屋征收决定公告不服提起行政诉讼的案件

　　《房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。有人将这里的“载明行政复议、行政诉讼权利”理解为对“房屋征收决定公告”可以行使行政复议或行政诉讼的权利。这种理解是错误的，公告是对征收决定内容的公告，是以公示的方式向民众告知征收决定的内容，同时要求公告必须将“征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”予以公示。被征收人如果对公告的内容不服应当以“房屋征收决定”为标的而提起行政诉讼。这就是紧跟第十三条的第十四条所规定的“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的要义所在。

　　实践中有人认为，房屋征收决定公告与房屋征收决定的内容和性质是一致的，均具有可诉性，人民法院对公告受理后可以和直接对房屋征收决定进行审理。笔者认为这样不妥，因为公告只是一个程序性行为，不可诉。如果起诉人对公告进行了起诉，法院应向起诉人释明，引导起诉人直接以房屋征收决定为诉讼标的进行起诉。

　　3、政府作出房屋补偿决定后，被征收人对建设项目批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权批准文件、房屋征收决定、房屋预售许可证等系列相关行政行为不服提起行政诉讼的案件

　　有些法院认为，市、县级人民政府作出房屋补偿决定后，被征收人的财产权益保护问题已在该补偿决定中予以体现，被征收人对补偿决定是否满意其完全可以通过行政复议或行政诉讼的方式来寻求救济。被征收人在房屋补偿决定作出后又对建设项目批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权批准文件、房屋征收决定、房屋预售许可证等行政行为提起行政诉讼的目的还是要解决自身的房屋补偿问题，法院再受理这些系列行政案件已没有实际意义，人民法院应裁定不予受理这些案件。

　　而有些法院则认为，政府有关部门所作出的建设项目批准、建设用地规划许可、建设工程规划许可、国有土地使用权批准书、房屋征收决定、房屋预售许可等行为，是由不同的行政机关依据不同的法律、法规或规章，并依据相应的程序作出的各自独立的具体行政行为，这些行政机关在作出相应行政行为时均有可能侵害房屋被征收人的合法权益，被征收人提起行政诉讼，只要不超出诉讼时效期间，而且符合行政诉讼法的规定，人民法院就应当受理该类案件。

　　笔者赞同前一种做法，因为，如果在补偿决定作出后还要受理这些系列行为的行政案件，那么就很容易陷入的无休止的循环诉讼中去，而且当建设项目工程已经开工或工程过半或已经完工时，法院如果认为被诉的这些行政行为违法，其也不能判决撤销这些具体行政行为，而只能判决确认其违法，之后要解决的问题是行政赔偿。而行政赔偿实际上要解决的还是对房屋的征收补偿问题。绕了一大圈，又回到原点，浪费大量的人力、物力、时间和司法资源。实际做的是一种无用功。

　　其实，有些被征收人是在房屋补偿决定作出后没有及时的提起行政复议或行政诉讼，丧失了诉权。为钻空子，以“曲线救国”的方式，试图启动行政赔偿程序，来达到自己的目的。

　　还有一种情形是，被征收人在房屋征收决定作出后提起了行政复议和行政诉讼，但最终败诉了，为实现自己的目的，“另辟蹊径”对这些系列行为提起行政诉讼。如果法院受理了他们就又有了新的机会。但不容忽视的问题是法院受理这些案件后就很难做到“案结事了”。

　　而且会使问题复杂化，笔者认为，裁定对这些案件不予受理或驳回起诉是最为正确的做法。

　　二、房屋征收与补偿行政案件的管辖

　　(一)、地域管辖

　　房屋征收与补偿行政纠纷案件最为典型的、而且到法院立案不应有障碍的就是房屋征收决定案件和房屋补偿决定案件。由于这些案件都是因为政府征收不动产(即房屋)而形成的，所以应适用特殊地域管辖的规定，按照我国《行政诉讼法》第十九条的规定，应由“由不动产所在地的人民法院管辖”。

　　实践中，绝大部分房屋征收与补偿案件均适用特殊地域管辖中的“不动产所在地法院管辖”的规定。那种由被告所在地人民法院管辖的做法显然是错误的。有些被征收人向被告所在地法院提起行政诉讼，当被告所在地和房屋所在地不一致时，受案法院均会告知起诉人到“不动产所在地”法院去立案。当然也有立案之后履行移送管辖程序的。总之按照法律规定，这类案件均应有被征收房屋所在地人民法院管辖。

　　(二)、级别管辖

　　由于房屋征收决定和补偿决定都是由市、县级人民政府作出的，根据《行政诉讼法若干问题解释》第八条的规定，当出现“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”时，则由中级人民法院管辖该第一审行政案件。所以，笔者认为实践中的房屋征收决定和房屋补偿决定案件一般都应由中级人民法院作为一审管辖为宜。

　　实践中，也会经常出现中级人民法院受理这类案件之后，又指定到基层法院去作为一审的情况，笔者认为这种做法是与《行政诉讼法若干问题解释》(第八条)的立法本意相悖的，应予纠正。