法乃治国重器，良法是善治前提。首次大修的《行政诉讼法》迎来一片点赞声，接下来需要关注的问题是，法律颁布实施后，是否能够得到较好的实施?

　　◎ 文 《法人》特约撰稿 李辉

　　11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，该决定自明年5月1日起施行。这是行政诉讼法实施24年来的首次修改，意义重大，影响深远。

　　“三难”催生新行政诉讼法

　　现行行政诉讼法是1989年4月4日由七届全国人大二次会议审议通过的，自1990年10月1日起正式施行。行政诉讼法的出台具有里程碑的意义，实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。但随着经济社会发展，其与社会经济发展不协调不适应的问题日渐突出，出现了立案难、审理难、执行难等问题，有必要对行政诉讼法进行修改，成为社会的广泛共识。

　　在2008年全国人大常委会公布的第十一届全国人大常委会立法规划中，“行政诉讼法修改”赫然在列，并且处在第一类项目，即“任期内提请审议的法律草案”中，修法提上了日程。根据立法机关所作的修改说明，法制工作委员会从2009年开始着手行政诉讼法的修改调研工作。2013年12月，十二届全国人大第六次会议初次审议了行政诉讼法修正案草案。一审稿着眼于解决实践中存在的行政诉讼法“三难”问题，即立案难、审理难、执行难，通畅行政诉讼入口，切实保障当事人的诉讼权利，扩大受案范围，明确应当保障起诉权利完善当事人制度、证据制度、判决形式、民事争议与行政争议交叉的处理机制等。

　　一审后，立法机关向社会公开征求意见，并对修正案草案作了进一步修改完善。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议对草案进行了二次审议。11月1日，十二届全国人大常委会第十二次会议对修改决定进行了第三次审议，以0票反对的高票审议通过了这个修改决定。

　　法乃治国重器，良法是善治前提。接下来需要关注的问题则是，法律颁布实施后，是否能够得到较好的实施?对此，笔者持乐观态度，原因有三：一是当前社会上依法治国、依法行政氛围渐浓，已成为党的执政选择和人心所向。四中全会提出全面推进依法治国，推进法治政府建设，提高司法公信力，这将为本法的实施提供良好保障。

　　二是从反面教训来看，以往走过的“信访不信法”的弯路，减损了司法权威，不利于行政争议的解决。从长远看，应当将争议解决纳入法治的轨道，这也是此次修法明确写入“解决行政争议”的深意所在。

　　三是修改后的法律条文明确具体，具有可操作性，同时规定了比较严厉的法律责任。如明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉;不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。又如，规定在规定期限内不履行判决、裁定、调解书的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;拒不履行，社会影响恶劣的，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留，构成犯罪的还要追究刑事责任。

　　新法受案范围扩大，不局限于具体行政行为

　　受案范围是行政诉讼法设置的一道门槛，只有符合受案范围的行政案件才会被法院受理并进入审理程序，换言之，不在受案范围内的案件是不能进入案件审理程序的。可以说，受案范围规定得是否科学合理，在很大程度上决定了“立案难”这一问题是否能够得到真正解决。

　　首先，增加规定了若干可以提起行政诉讼的情形，包括“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”“对行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”情形，另外，还规定了“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、接触政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，将符合条件的行政合同纳入了行政诉讼的受案范围。

　　其次，现行行政诉讼法采取了“正面列举+反面排除”的方式，在列举了七种可以提起行政诉讼的情形外，还规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”兜底条款。虽然还规定了“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”(这时可以不拘泥于“人身权、财产权”标准)，但是很多不在“人身权、财产权”内的权益，如受教育权等社会权受到侵犯时，由于这些权利不能为“人身权、财产权”标准所涵盖，因此就不能向法院寻求救济，告状无门。法谚有云，无救济就无权利。修改后的兜底条款规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，增加了“等”字，不再囿于“人身权、财产权”标准，从而为其他权利被侵权时寻求司法救济提供了制度空间。

　　再次，修改后的行政诉讼法将“具体行政行为”改为“行政行为”，从而避免了有的法院以“该行为不属于具体行政行为”为由拒绝受理案件。早在80年代立法时，当时的立法者采用了“具体行政行为”与“抽象行政行为”的二分法，主要考虑是限定可诉范围;但在实践中，二者之间的界限有时非常模糊，难以区分，特别是有的法院据此设定标准，对应当受理的案件不予受理，客观上造成了“立案难”。将“具体行政行为”修改为“行政行为”，可以在一定程度上解决这一问题。至于如何监督红头文件，该法也提出了解决方案。该法规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查(这里的规范性文件不包括规章)。人民法院经审查认为该规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

　　最后，对于行政机关干预、阻碍受理案件，修改后的行政诉讼法明确规定，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。这充分体现了对法院独立行使审判权的保障。此外，为了便利当事人起诉，还规定书写起诉状确有困难的可以口头起诉。还规定了案件等级制度，即法院在接到起诉状时对符合条件的，应当登记立案;不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案;对不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉。

　　明确行政诉讼参加人，足协也能成为被告

　　首先，哪些人可以提起行政诉讼?现行法规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。但这样的表述并没有解决原告资格应当如何确定的问题。修改后的行政诉讼法规定，行政行为的相对人以及其他与行政案件有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该规定将有权提起诉讼的人规定为“行政行为的相对人”和“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，从而明确了原告资格的确定标准。

　　其次，哪些人可以被提起诉讼?(1)明确了规章授权的组织可以做出行政行为，能当被告。传统行政法理论认为，法律、法规授权的组织做出的行为是行政行为，但规章授权的组织是不是行政行为尚有争议。修改后的行政诉讼法规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织做出的行政行为，对此予以明确。例如某地规章规定房管部门可以对辖区内住户住房进行管理，依照修改后的行政诉讼法，住户可以对房管部门的行政行为提起行政诉讼。此外，规章授权的组织可以作出行政行为并当被告，可以解决如足协等行业协会、社会中介组织等是否当被告的问题，即如果有关规章对这些协会、组织进行了授权，其就可以当被告。

　　(2)明确经复议案件的被告。行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的方式，但二者的功能定位有所不同，如何确定经复议案件的被告是一个较难处理的问题。现行法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。应当说，这样的制度安排还是有其合理性的，但是在实践中出现了一些复议机关出于不当被告的考虑，倾向于维持原行政决定，造成复议被虚置、复议机关成为“维持会”的现象。学者提出了不同的解决方案，如一律当被告、维持现状、区分是否造成新的不利影响等观点。最终，修改后的行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

　　最后，增加了代表人诉讼制度。在征地拆迁、环境污染等行政案件中，当事人一方可能规模较大，采用代表人诉讼制度有利于提高审判效率，防止同案不同判。修改后的行政诉讼法规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。

　　完善案件管辖制度，打破地方保护主义

　　首先，完善了案件管辖制度。审判难，行政审判更难，现实中法院的人、财、物容易受制于地方。为了打破地方保护主义，避免地方干预，提高审判公正性，本法规定了集中管辖和提级管辖。一是规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该规定体现了十八大和十八届四中全会的精神。二是规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府提起诉讼的案件，由中级法院管辖。

　　其次，规定对一些案件可以适用调解。现行法明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这主要是考虑到防止行政机关随意处分公权力，不够严肃。但随着社会发展，在一些案件中适用调解可能更有利于快速解决争议，也更有利于保护当事人合法权益。修改后的行政诉讼法在坚持“行政诉讼不适用调解”原则的同时，作了例外规定，即“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，同时规定，调解应当遵循自愿、合法全责，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

　　再次，规定了民事争议与行政争议交叉时的解决方案。实践中，民行交叉问题广泛存在，有的案件经过十余次反复诉讼仍然无法得到妥善解决，当事人疲于奔命，同时还浪费了司法资源，损害了司法权威。修改后的行政诉讼法规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止民事诉讼。

　　再次，增加了简易程序。对于被诉行政行为是当场做出的、案件涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件的这三种情形，法院认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序;除上述三种情形外，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。简易程序案件，由审判员一人独任审理，并在立案之日起四十五日内审结。同时还规定，法院发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

　　最后，延长了起诉期限，将现行法规定的三个月的起诉期限延长至六个月，这有利于保护当事人的合法权益。此外，还延长了案件审理期限。一审案件由现行法规定的三个月延长至六个月，二审案件在一般情况下由现行法规定的两个月延长为三个月。

　　值得注意的是，修改后的行政诉讼法明确了与民事诉讼法的关系。一方面，本法吸收了民事诉讼法的一些规定，如证据、审判监督等。这些条文一经写入本法，就成为本法的规定，法官审判时就不必再准用民事诉讼法的有关规定。另一方面，对于本法虽然没有规定，但又有必要准用的民事诉讼法的有关条文，本法作了衔接性规定，关于期间、送达、财产安全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。准用民事诉讼法有关规定，其他国家和地区有先例。如我国台湾地区行政诉讼法在具体章节中明确规定，民事诉讼法的哪些条文能够在本章节准用。日本行政案件诉讼法规定，涉及行政案件诉讼，在本法无规定时，遵循民事诉讼之例。本法的这种规定，表述上有自己的特色。