参考案例：复议前置案件，复议机关未作实体处理的，申请人应当以复议机关为被告提起行政诉讼

　　裁判要旨

　　行政相对人认为行政机关确认行为侵犯其已取得的土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权的，应当复议前置处理。复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告提起行政诉讼，以解决复议申请的受理问题。

　　案例详情

　　基本案情：

　　杜某良家庭在山东省嘉祥县卧龙山街道某村有一处老院落、两处空闲宅基地。2002年8月6日，经村委会规划，杜某萌在该村取得宅基地一处，面积为327.63平方米。后杜某良一家在其宅基地上建房占用了规划给杜某萌的部分宅基地。2023年8月3日，杜某萌以杜某良为被申请人向山东省嘉祥县卧龙山街道办事处（以下简称卧龙山街道办）提交《土地权属争议处理申请书》，请求将案涉面积327.63平方米的宅基地确权给杜某萌使用。卧龙山街道办于2023年10月8日作出《宅基地权属争议案件处理决定书》，将案涉面积327.63平方米宅基地使用权确权为杜某萌享有。杜某良对上述决定不服，于2024年10月28日向山东省嘉祥县人民政府（以下简称嘉祥县政府）提起行政复议。嘉祥县政府于2024年2月4日作出《驳回行政复议申请决定书》，认为杜某良与案涉土地确权决定不具有利害关系，其复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回杜某良的复议申请。杜某良不服，以卧龙山街道办为被告，杜某萌为第三人提起行政诉讼，请求判令撤销被诉土地确权决定。

　　山东省汶上县人民法院一审认为，《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确且程序合法，应予维持，于2024年5月20日作出（2024）鲁0830行初7号行政判决，驳回杜某良的诉讼请求。宣判后，杜某良提起上诉。

　　山东省济宁市中级人民法院于2024年9月6日作出（2024）鲁08行终306号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　杜某良不服生效裁判，申请再审。山东省高级人民法院于2025年7月15日作出（2025）鲁行再11号行政裁定：一、撤销山东省汶上县人民法院（2024）鲁0830行初7号行政判决；二、撤销山东省济宁市中级人民法院（2024）鲁08行终306号行政判决；三、驳回杜某良的起诉。

　　裁判理由

　　本案的争议焦点为：复议前置案件未经实体处理，当事人能否直接起诉原行政行为。

　　《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外······”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第六条第二款进一步规定：“法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。”上述规定的复议前置处理应当是指复议机关对相关争议进行实体处理而非程序性处理。对于复议机关不予受理的程序性处理行为，当事人首先应通过行政诉讼途径解决复议申请的受理问题，在复议申请被受理并经复议机关实体处理前，不能认为相关行政争议已经过行政复议前置程序。法定复议前置的土地行政案件，申请人对于复议机关在程序性上不予受理或以不符合受理条件为由驳回复议申请的，当事人只能对复议机关的不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。

　　本案中，杜某萌主张与杜某良发生土地权属争议，向卧龙山街道办申请确权，卧龙山街道办对此作出涉案土地确权决定。杜某良认为卧龙山街道办的案涉土地确权决定侵害其合法权利，属于法定的复议前置情形，需由复议机关嘉祥县政府对案涉争议进行实体处理而非程序性处理。嘉祥县政府以杜某良与案涉土地确权决定不具有利害关系、其复议申请不符合受理条件为由驳回杜某良的复议申请，系程序性处理而非实体处理。杜某良应当起诉嘉祥县政府解决复议申请受理问题，而非直接起诉卧龙山街道办解决实体争议。故依法裁定驳回其起诉。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政复议法》第23条第1款第2项（本案适用的是2017年修正的《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款）

　　《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）

　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若于问题的规定》（法释〔2011〕20号）第6条第2款

　　一审：山东省汶上县人民法院（2024）鲁0830行初7号行政判决（2024年5月20日）

　　二审：山东省济宁市中级人民法院（2024）鲁08行终306号行政判决（2024年9月6日）

　　再审：山东省高级人民法院（2025）鲁行再11号行政裁定（2025年7月15日）

　　来源：行政法实务