北京高院裁判：国务院批准征地后，自然资源部以批复形式通知省级政府的行为，不可复议、不可诉

　　【裁判要旨】

　　国务院批准征地后，自然资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征收土地行为的组成部分，明显不属于自然资源部行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。当事人对该行为向自然资源部申请行政复议，自然资源部依据行政复议法第三十条第二款的规定决定不予受理，对当事人的合法权益不产生实际影响。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）京行终8080号

　　上诉人（一审原告）夏某某。

　　被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部。

　　上诉人夏某某因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）不予受理行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2024）京01行初415号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　2024年5月17日，自然资源部作出自然资复议〔2024〕237号（不）《行政复议不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……（六）属于本机关的管辖范围；……”的规定，《自然资源部关于新建宁波至舟山铁路（舟山段）工程建设用地的批复》（自然资函〔2023〕80号，以下简称80号批复）是国务院批准征收土地后，自然资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征收土地行为的组成部分，夏某某对80号批复不服提出的行政复议申请，不属于自然资源部管辖范围，不符合行政复议受理条件。依据行政复议法第三十条第二款的规定，自然资源部决定不予受理。夏某某不服，向一审法院提起诉讼，综上，请求法院：1.依法撤销自然资源部于2024年5月17日作出的被诉复议决定，并责令自然资源部对夏某某的申请限期作出处理。2.判令自然资源部承担本案诉讼费用。

　　一审法院经查，2024年5月15日，自然资源部收到夏某某邮寄提交的行政复议申请书，请求自然资源部撤销80号批复。同年5月17日，自然资源部作出被诉复议决定并向夏某某邮寄，夏某某于次日签收后不服，于法定期限内诉至一审法院。

　　另查：国务院批准浙江省人民政府《关于新建宁波至舟山铁路工程（舟山段）建设项目用地的请示》（浙政〔2022〕86号）后，由自然资源部向浙江省人民政府作出80号批复，告知相关的批准内容。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人就过程性行为提起诉讼，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据前述规定，80号批复属于征收土地行为中的过程性行为。此外，80号批复属于国务院批准征地行为的组成部分，明显不属于自然资源部行政复议的职责范围，亦明显不属于行政诉讼的受案范围。因此，夏某某因要求撤销80号批复提起行政复议，进而提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院依法应予驳回。自然资源部针对夏某某所提复议申请作出的被诉复议决定，未影响夏某某的合法权益，亦未损害夏某某依据行政复议法提起行政复议的权利。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，一审法院裁定驳回夏某某的起诉。

　　夏某某不服一审裁定，向本院提起上诉称：第一，被上诉人作出涉案批复存在实体及程序违法，未尽审核义务，被上诉人对涉案批复具有进行行政复议的职责；第二，被上诉人不予受理复议的行为与行政复议法规定精神不符，一审法院对被上诉人应履行法定职责的认定有明显错误；第三，被上诉人对本部门作出的行政行为有审查义务和复议管辖的法定责任，一审法院对80号批复的性质认定明显错误。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，故请求依法撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。

　　自然资源部未向本院提交书面答辩意见。

　　本院同意一审法院查明的案件事实。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时根据该法第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案中，夏某某向自然资源部提出行政复议申请，请求撤销80号批复，经查，80号批复系国务院批准征地后，自然资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征收土地行为的组成部分，明显不属于自然资源部行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，故自然资源部所作被诉复议决定未对夏某某的合法权益产生实际影响，一审法院裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。夏某某的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持一审裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长  　哈胜男

　　审 判 员  　朱海宏

　　审 判 员  　贾宇军

　　二〇二四年十一月八日

　　法官助理　  蒋娇娇

　　书 记 员　  李　晴

　　来源：行政法实务