人民法院案例库：行政机关作为受让方获得土地使用权后在土地上实施的后续开发、建设行为是否属于行政诉讼的受案范围

　　【基本案情】

　　原告夏某珍诉称：1.案涉土地未被依法征收，涉案复议决定关于“被申请人对案涉土地的占有、使用行为合法有效，并不存在强占土地行为”的认定错误。浙江省湖州市安吉经开区管理委员会虽取得国有建设用地使用权及不动产权证，施工建设也取得《建设规划许可证》《建筑工程施工许可证》，然上述证书并非法定的土地征收流程，不能证明涉案土地征收程序合法。本案中，安吉县政府提交的部分材料，原告既未看到，更未发表意见，不能证明安吉县政府依法履行了土地征收程序；安吉县政府于2021年7月9日作出《土地征收启动公告》，于7月20日作出《土地勘测定界表》，于7月29日作出《征地补偿安置公告》；浙江省人民政府于11月9日作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩实施方案审批意见书》；征地补偿款于12月14日才支付给安吉县孝源街道某村民委员会（以下简称某村委会），前期工作未完成，征收流程并未结束，安吉县政府无权申请征收土地，安吉经开区管委会取得土地使用权不合法。2.原告尚未签订安置补偿协议，更未收取补偿款，复议决定关于“申请人已领取部分征地补偿款”的认定与事实不符。原告夏某珍未收到征地补偿款项，安吉县政府于2021年7月9日才作出土地征收启动公告，征地补偿款在12月14日才支付给某村委会，故原告不可能在2019年1月10日领取部分补偿款。安吉县政府提交的“申请人领取费用手续及打款凭证”系原告夏某珍领取的生产队收入，与征收无关。综上，请求撤销湖州市政府作出的涉案复议决定；确认安吉县政府、安吉经开区管委会强制清除苗木及强制占用土地行政行为违法。法院经审理查明：2020年6月10日，安吉县发展和改革局作出《关于安吉县椅艺小镇配套设施项目可行性研究报告的批复》。2021年7月9日，安吉县政府发布《土地征收启动公告》，拟征收孝源街道某第五村民组农民集体土地（2021-6号地块）。浙江省人民政府于2021年11月9日作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩实施方案审批意见书》同意安吉县2021年跨省城乡建设用地增减挂钩实施方案。原告承包地位于该征收范围内。安吉经开区管委会于2022年5月18日签订《国有建设用地确认书》，以划拨方式获取上述地块的国有建设用地使用权，于2022年5月24日取得不动产权证书，于2022年6月1日取得《建设工程规划许可证》，于6月8日取得《建筑工程施工许可证》。安吉经开区管委会委托中建三局集团有限公司进行施工。2022年6月3日，中建三局集团有限公司清除了原告承包地上苗木后，使用涉案土地进行施工作业。原告对上述强制清除苗木及占用土地行为不服，遂于2022年6月14日以安吉经开区管委会、安吉县政府为被申请人向湖州市政府申请复议，湖州市政府于6月21日受理该复议决定，于8月8日延长复议期限，于9月6日作出涉案复议决定，决定确认安吉经开区管委会强制清除原告承包地上苗木的行为违法，并驳回原告的其他复议申请。原告对该复议决定不服，遂向该院提起诉讼。

　　浙江省湖州市中级人民法院于2023年3月24日作出（2022）浙05行初27号行政判决：驳回原告夏某珍的诉讼请求。宣判后，夏某珍提出上诉。浙江省高级人民法院于2023年8月24日作出（2023）浙行终166号行政裁定：一、撤销浙江省湖州市中级人民法院作出的（2022）浙05行初27号行政判决；二、驳回夏某珍的起诉。

　　【裁判理由】

　　法院生效裁判认为：安吉县自然资源和规划局于2021年12月14日已将土地征收补偿费支付给某村委会，某村委会也已完成项目地块上青苗及附属物清理处置，某村委会将净地交付给安吉县自然资源和规划局，并由乡镇人民政府（街道、管委会）代为管理。该交付单上安吉县孝丰街道某村民委员会作为交付方，安吉县自然资源和规划局作为接收方，安吉县政府孝源街道办事处作为管理方均盖章签字。2022年5月18日安吉经开区管委会同时以交地方和受让方的身份签订了《国有建设用地确认书》，以划拨方式获取上述地块的国有建设用地使用权，5月24日取得不动产权证书，6月1日取得《建设工程规划许可证》，6月8日取得《建筑工程施工许可证》。从上述事实看，安吉经开区管委在土地交付及使用过程中具有双重身份，即其在交付土地中行使的是行政管理职责，作为受让方取得土地使用权后在该土地行使的民事主体的权利。故上诉人所称案涉强制清除行为和实际占用行为，系案涉土地划拨给安吉经开区管委会后其作为土地使用权人对土地的建设行为，并非行政行为，不属于行政诉讼及行政复议的受案范围。一审法院对上诉人的起诉予以受理并作出实体认定存在不当。湖州市政府作出的案涉复议决定确认安吉经开区管委会强制清表行为违法，并以上诉人不具备就涉案占地行为申请复议的资格、安吉县政府非适格被申请人为由驳回上诉人的其他复议申请，故案涉复议决定不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形。因一审法院在审理本案时，对案涉行为的性质及安吉县政府、湖州市政府是否可作为共同被告一并提起诉讼等事项未予以厘清，导致本院无法根据《中华人民共和国行政诉讼法》及适用解释的相关规定，撤销一审判决并一并驳回上诉人对案涉行为及复议决定的起诉，也无法对湖州市政府作出的被诉复议决定直接予以撤销，故湖州市政府应在本院裁判生效后对被诉的复议决定启动自纠程序进行纠正。

　　【裁判要旨】

　　行政机关在土地交付、使用过程中具有双重身份的，即在交付土地中行使的是行政管理职责，作为受让方取得土地使用权后在该土地行使的是民事主体的权利。行政机关在土地交付后实施的建设行为并非行政行为，不属于行政诉讼及行政复议的受案范围。

　　【关联索引】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第26条、第89条《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第123条、第133条

　　一审：浙江省湖州市中级人民法院（2022）浙05行初27号行政判决（2023年3月24日）二审：浙江省高级人民法院（2023）浙行终166号行政裁定（2023年8月24日）

　　来源：鲁法行谈