最高法院判例：拆迁安置补偿协议的效力否定

　　【裁判要旨】

　　在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在城中村改造过程中，行政机关与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议时适当突破有关规定，提高给予被拆迁人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申5940号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：班笑航，男，2005年5月19日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：班笑蕊，女，2008年3月1日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

　　班笑航、班笑蕊法定代理人：崔雅丽（系班笑航、班笑蕊之母），女，1982年10月24日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

　　班笑航、班笑蕊委托诉讼代理人：弓银凤（系班笑航、班笑蕊外祖母），女，1956年12月9日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

　　班笑航、班笑蕊委托诉讼代理人：卞申高，河南高成律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市开元路8号。

　　法定代表人：丁文霞，该区人民政府区长。

　　原审第三人：郑州市惠济区迎宾路街道木马村村民委员会，住所地河南省郑州市惠济区开元路木马嘉苑壹号院。

　　负责人：崔建明，该村民委员会主任。

　　再审申请人班笑航、班笑蕊因诉郑州市惠济区人民政府(以下简称惠济区政府）不履行安置协议法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终3945号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　班笑航、班笑蕊申请再审称：1.班笑航、班笑蕊在拆迁安置协议签订后的2014年4月3日，随母亲落户在木马村，应享有村民待遇和拆迁安置补偿利益。2.村民委员会虽然有自治权，但不能违法处置村民的合法财产。班笑航、班笑蕊要求履行的拆迁安置补偿协议未被解除、变更、或确认无效，原审法院不应以村民自治为由去否定行政协议的效力。3.拆迁安置补偿协议中的崔笑航、崔笑蕊是班笑航、班笑蕊的曾用名。按照协议约定，班笑航、班笑蕊的家庭履行了搬迁和房屋拆除义务，惠济区政府也向班笑航、班笑蕊发放了3年的过渡费，追认了班笑航、班笑蕊的补偿利益。惠济区政府在城中村改造项目完成以后，拒绝履行协议违背了双方的约定。原审法院判决驳回班笑航、班笑蕊诉讼请求不当。4.原审法院以违法的村民自治章程和拆迁安置补偿方案作为依据不符合法律规定。请求撤销原审判决，依法改判。

　　本院经审查认为，行政协议是行政机关为了实现公共服务或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或其他组织协商订立的协议。本案中，根据《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区的城中村改造工作。惠济区政府负有本辖区城中村改造过程中涉案宅基地上房屋拆迁补偿安置工作的法定职责。原审法院认为“木马村村委会在木马村城中村改造过程中实施的拆迁安置行为，应视为受惠济区政府的委托，其产生的法律责任亦应由惠济区政府承担”并无不当。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在土地征收过程中，行政机关与被征收人签订征收协议时适当突破有关规定，提高给予被征收人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中征收补偿的给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。

　　本案中，《惠济区木马村城中村改造项目拆迁安置补偿方案》规定2012年7月20日前落户于该村，且满足该方案第五条第（三）项其他各项标准的村民可享受村民待遇，获得安置房。班笑航、班笑蕊要求惠济区政府履行2013年8月31日签订的《木马村城中村改造拆迁安置补偿协议书》中载明：被补偿人姓名为“崔笑航、崔笑蕊”，在安置档案中，“崔笑航”、“崔笑蕊”的户口登记信息为：姓名“崔笑航”、“崔笑蕊”，与户主崔建国的关系分别为“孙子”、“孙女”，出生地为河南省郑州市，户口未经过迁移。本案再审申请人班笑航、班笑蕊诉讼中提供的户口登记信息为：姓名“班笑航”、“班笑蕊”，与户主崔建国的关系分别为“外孙子”、“外孙女”,出生地为河南省滑县，2014年4月3日由滑县迁入本市（县）。另外，安置档案中及诉讼中二人户口的户号、人号均不一致。原审庭审中，班笑航、班笑蕊代理人称“班笑航”、“班笑蕊”从未叫过“崔笑航”、“崔笑蕊”，二人出生地为滑县，2014年4月3日户口从滑县迁入木马村，签订协议的时候大队把孩子姓名改了，自己不了解相关情况。根据上述事实，“班笑航”、“班笑蕊”的户口符合真实情况，但不符合协议签定时的安置条件。如按照“崔笑航”、“崔笑蕊”的户口记载内容，二人符合当时安置条件，但与“班笑航”、“班笑蕊”的户口存在多处矛盾，且不符合客观真实情况。涉案的拆迁安置补偿协议是以“崔笑航”、“崔笑蕊”为被征收人签订的，协议明显不符合客观实际，存在重大且明显违法，协议签订人弓银凤显然知道该情况，不存在信赖利益保护问题。因此，班笑航、班笑蕊要求惠济区政府履行涉案拆迁安置补偿协议的请求不应得到支持，原审法院驳回二人的诉讼请求并无不当。班笑航、班笑蕊认为协议签订后，2016年6月《木马村一期安置房分房方案》又将户口截止日期调整为2016年6月30日，其已符合相关规定，但该方案是在协议签订后作出的，不影响对协议效力的认定。班笑航、班笑蕊可另行主张权利。

　　综上，班笑航、班笑蕊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下:

　　驳回班笑航、班笑蕊的再审申请。

　　审判长 马鸿达

　　审判员 李小梅

　　审判员 仝　蕾

　　二〇一九年六月二十八日

　　法官助理    李  慧

　　书记员    王  宁

　　来源：行政法实务