最高法院判例：城中村改造责任主体的确定

　　【裁判要旨】

　　城中村改造拆迁安置补偿方案中明确有关行政机关负责组织实施拆迁补偿安置工作。并且，当事人提供的证据也说明城中村改造系由行政机关主导进行。虽然补偿方案中规定，相关民事主体为整村改造的拆迁主体，但由其不具有拆除房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。本案中，政府对街道办呈报的城中村改造拆迁安置补偿方案作出批复,同意该方案施行，并批复街道办接文后，认真组织实施拆迁补偿安置工作。政府的上述批复行为，系其行使相应行政管理职权的行为。虽然补偿方案中规定，集体经济改制成立的公司为整村改造的拆迁主体，该公司亦认可其实施了拆除当事人宅基地上房屋的行为，但由于其不具有拆除房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申13739号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张改琴,女,1966年2月22日出生，汉族,住山西省太原市小店区。

　　委托诉讼代理人：张沙，北京市京师律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省太原市小店区人民政府,住所地山西省太原市小店区昌盛西街19号。

　　法定代表人：李卫平,该区人民政府区长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省太原市小店区坞城街道办事处,住所地山西省太原市小店区亲贤北街。

　　法定代表人：常世俊,该街道办事处主任。

　　一审第三人、二审上诉人：太原信德裕贸易有限公司,住所地山西省太原市小店区坞城街道办事处北张村。

　　法定代表人：王虎林,该公司董事长。

　　再审申请人张改琴因诉山西省太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）、山西省太原市小店区坞城街道办事处（以下简称坞城街道办）强制拆除房屋一案，不服山西省高级人民法院（2019）晋行终34号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

　　山西省阳泉市中级人民法院一审查明，2016年,太原市小店区坞城街道北张村进行城中村改造,张改琴系该村村民,在该村有合法房屋。张改琴所在北张村村委会按照太原市有关文件精神要求,完成撤村建居及集体经济改制工作,原村委会的经济管理职能由集体经济改制后成立的太原信德裕贸易有限公司承继。2016年,太原市小店区坞城街道北张村进行城中村改造,小店区政府对《太原市小店区坞城街道北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》作出了批复,同意该方案施行。该拆迁补偿方案中第一项明确规定太原信德裕贸易有限公司系北张村改造的拆迁主体,同时在庭审中,太原信德裕贸易有限公司也承认拆迁行为系其所为。

　　山西省阳泉市中级人民法院一审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中,张改琴诉称小店区政府、坞城街道办强制拆除其房屋,但是其提供的证据无法证明该拆除行为系其所为。同时在庭审中太原信德裕贸易有限公司当庭承认拆除行为系自己所为,故张改琴起诉小店区政府及坞城街道办强拆行为违法缺乏事实依据,不符合以上法律的规定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定,裁定驳回张改琴的起诉。

　　张改琴不服一审裁定，提起上诉。

　　山西省高级人民法院二审查明事实与一审法院查明事实一致。

　　山西省高级人民法院二审认为，本案争议焦点是张改琴的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中,张改琴起诉时的诉讼请求是“判令小店区政府及坞城街道办对张改琴所属房屋实施的行政强制拆除行为违法”。张改琴是涉案被强制拆除房屋的实际使用人和居住人,其对本案涉诉的行政强制拆除行为具有利害关系,具备提起本案诉讼的原告主体资格。张改琴主张小店区政府和坞城街道办强制拆除其房屋,但其提供的证据无法证明本案被诉的拆除行为由其组织实施,故其请求判令小店区政府及坞城街道办拆除行为违法没有事实依据,不予支持。本案太原信德裕贸易有限公司认可本案涉诉的强制拆除由其具体组织实施,但其并不具备实施强制拆除的主体资格,故本案诉争纠纷不能通过行政诉讼解决,张改琴可以通过其他方式主张自己的权利。一审裁定驳回张改琴的起诉结果正确。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定：驳回上诉,维持一审裁定。

　　张改琴不服，向本院申请再审称：小店区政府作出关于《太原市小店区坞城街道北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》的批复，说明涉案项目系政府主导，且根据《太原市城中村改造管理试行办法》的规定，各区城中村改造领导组及其办公室具体组织实施城中村改造工作，小店区政府应当对本案强制拆除行为承担相应的法律后果。山西省住房和城乡建设厅官方网站2015年6月15日发布的《太原小店区9个城改项目“明星”堆里找“合伙人”》能够证实涉案城中村改造项目为太原市人民政府确定了的“城中村改造项目”。虽然太原信德裕贸易有限公司承认拆迁行为系其所为，但其参与拆除行为缺乏法定授权，其并不具有拆迁主体资格，其拆迁行为系受委托所为。坞城街道办作为小店区政府的派出机构，没有法定征地拆迁的职责，其参与实施涉案房屋拆除行为应当视为受小店区政府的委托，应当由小店区政府承担责任。小店区政府及坞城街道办应当承担其未实施强拆行为的证明责任。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。

　　本院经审查认为，本案的审查焦点为：小店区政府、坞城街道办是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，小店区政府对坞城街道办呈报的《太原市小店区坞城街道北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》作出批复,同意该方案施行，并批复坞城街道办接文后，认真组织实施拆迁补偿安置工作。小店区政府的上述批复行为，系其行使相应行政管理职权的行为。山西省住房和城乡建设厅官方网站发布的《太原小店区9个城改项目“明星”堆里找“合伙人”》一文显示，小店区委、区政府等举办城中村改造项目推介会，北张村城中村改造项目是重点推介项目之一，文中还指出小店区形成了支持推进城中村改造的强大合力。这也说明城中村改造系由政府主导进行。虽然涉案补偿方案中规定，北张集体经济改制成立的太原信德裕贸易有限公司为整村改造的拆迁主体，该公司亦认可其实施了拆除张改琴宅基地上房屋的行为，但由于其不具有拆除房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。一、二审法院未结合同期城中村改造项目所涉关联案件认定情况，对小店区政府、坞城街道办在涉案城中村改造项目中的作用进行全面审查和认定，二审法院基于太原信德裕贸易有限公司自认实施了强制拆除行为，认为本案诉争纠纷不能通过行政诉讼解决，属于认定事实不清，适用法律错误。

　　综上，张改琴的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　本案指令山西省高级人民法院再审。

　　审判长 聂振华

　　审判员 袁晓磊

　　审判员 马鸿达

　　二〇二〇年三月三十日

　　法官助理    唐斯斯

　　书记员    王昱力

　　来源：行政法实务