行政机关的内部信访定性能否改变当事人履责申请的性质

　　内容摘要：公民、法人或者其他组织依据特定领域法律规定提出履责申请的行为与信访行为存在相似之处。在司法实践中，行政相对人提出的履行法定职责申请被行政机关按照信访事项对待和处理的现象也屡见不鲜。但两种行为其实并不等同，行政机关对两者应当谨慎区分，分别按照不同的规定和程序进行处理，不应简单定性为信访事项予以办理。行政机关的内部定性并不能改变行政相对人履责申请的性质，错误定性仍将导致怠于履行法定职责的情形。本案即是就如何区分履责申请行为与信访行为进行探讨，以求减少因行政机关错误判断而引发的履行职责行政争议。

　　关键词 行政   履行职责   信访事项

　　裁判要旨  公民、法人或者其他组织根据特定行政管理领域的法律、法规或者规章的具体规定向具有相应行政管理职责的行政机关提出履责申请后，行政机关基于其内部定性，将公民、法人或者其他组织的履责申请事项作为信访事项对待，并按照信访程序处理的，不能改变履责申请的性质。行政机关不能因已作出信访处理行为而免除其履行相应法定职责的义务。

　　相关法条

　　《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　《信访条例》[①]第二条第一款  本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

　　案件索引

　　一审：河南省郑州市惠济区人民法院（2021）豫0108行初23号（2021年10月22日）

　　二审：河南省郑州市中级人民法院（2021）豫01行终838号（2021年11月29日）

　　基本案情

　　涉案宗地位于古荥村生产路南，面积约20亩，郑州亨联机械有限公司（以下简称亨联公司）为占地单位，于2008年7月21日取得《集体土地使用证》，用途为工业用地，法定代表人谢吉昌，土地所有者为古荥村村民委员会，该宗地被列入荥泽古城片区。2019年亨联公司所在地的人民政府启动房屋征收拆迁程序，同年5月8日，谢吉昌与荥泽古城片区指挥部签署《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》。2021年3月4日，亨联公司通过邮寄向河南省自然资源厅提出查处其所在地块违法行为的申请。3月11日，郑州市自然资源和规划局惠济分局（以下简称惠济规划分局）收到郑州市自然资源和规划局转办河南省自然资源厅交办的谢吉昌举报《请依法对河南省郑州市惠济区古荥镇古荥村申请人所在地块违法征收行为进行查处》（信访件编号：豫信［2021］00071）。3月22日，惠济规划分局向郑州市自然资源和规划局呈报《郑州市自然资源和规划局惠济分局关于谢吉昌反映问题的情况报告》（惠自然资文［2021］17号）。3月24日，惠济规划分局向谢吉昌送达《信访事项处理意见书》，谢吉昌于当日签收。

　　涉案《信访事项处理意见书》中“处理意见”部分主要内容为“经调查，信访人举报的宗地位于古荥村生产路南，面积约20亩，占地单位为亨联公司，该公司于2008年7月21日取得《集体土地使用证》，用途为工业用地，土地所有者为古荥村村民委员会。2019年5月8日，谢吉昌与荥泽古城片区指挥部签署《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》，该宗地现状建筑物已拆除。截至目前，该宗地未启动土地征收程序，土地性质仍为集体土地。”

　　亨联公司遂以惠济规划分局为被告提起本案诉讼，请求“依法撤销惠济规划分局作出的《信访事项处理意见》并责令其履行查处违法征收行为的法定职责。”

　　裁判结果

　　河南省郑州市惠济区人民法院于2021年10月22日作出（2021）豫0108行初23号行政判决：一、责令惠济规划分局于判决生效后六十日内对亨联公司申请的位于古荥村生产路南其所在地块涉及土地违法行为进行调查、处理；二、驳回亨联公司其他诉讼请求。

　　宣判后，惠济规划分局向河南省郑州市中级人民法院提起上诉。河南省郑州市中级人民法院于2021年11月29日作出（2021）豫01行终838号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案系因亨联公司提出查处申请，请求“依法对河南省郑州市惠济区古荥镇古荥村申请人所在地块违法征收行为进行调查、处理”而引发。亨联公司认为“涉案土地存在未经合法审批而被非法征收的情况”，相关部门应依照《土地管理法》等规定予以调查处理。惠济规划分局则认为亨联公司该申请行为系信访事项并按照信访程序予以办理，其理由主要在于惠济规划分局涉案查处申请系由河南省自然资源厅按照《信访条例》规定转办至其处。

　　但判断当事人的查处申请是否属于信访事项的依据不应基于行政机关内部定性，而更应从当事人具体申请内容及对应的法律规定等方面进行衡量。本案中，亨联公司涉案查处申请内容显示，其实质上是请求办理部门对可能存在的违法占地行为进行调查、处理。相应地，《土地管理法》第七十七条亦对县级以上人民政府自然资源主管部门查处非法占地行为作出规定。故亨联公司提出的涉案查处申请属于县级以上人民政府自然资源主管部门具有明确法定职责的事项，不同于《信访条例》调整的向政府有关部门“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的行为，办理机关不应按照信访程序作出处理。至于惠济规划分局提出的因系上级机关信访转办，即应为信访事项的理由不能成立，二审法院不予支持。

　　案例分析及注解

　　行政机关应对行政相对人申请履行行政管理职责的行为与信访行为谨慎区分，分别按照不同的法律依据及程序进行处理。如果相对人的申请内容为保护自身合法权益，且作出争议行为的行政机关依据特定行政管理领域的法律法规具有相应的作为义务，应视为申请履责行为，如行政机关内部将此定性为信访行为，则属于怠于履行法定职责。司法实践中人民法院应当综合考虑争议行为的具体情形，合理把握裁判尺度为行政机关提供行为指引，在司法权与行政权的平衡间达成最大程度维护行政相对人合法权益的目标。

　　一、区分申请履责行为与信访行为的认定标准

　　（一）履责申请内容的具体指向是保护自身合法权益

　　根据《行政诉讼法》第四十七条第一款规定，当行政机关具有保护相对人“人身权、财产权等合法权益的法定职责”却在法定期限内不予履行，则行政相对人可向人民法院进行申请履责之诉。从该规定可知，行政相对人提出履责申请的根本目的是要求行政机关履行在特定领域或特定范围内的行政管理职责，以保护自身的人身权、财产权等合法权益。合法权益指现行法律规范所认可或不否认的一切正当权益，通常表现为人身权、财产权，也可能包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他权益。[②]相应地，行政机关对申请内容的处理则可能对行政相对人的权益产生减损的效果，即对申请人的权利、义务等产生实际影响，这也是履责之诉被纳入行政诉讼受案范围的根本原因。

　　与之对比，信访行为与相对人申请履行法定职责行为则存在显著差异。根据《信访条例》第十四条，信访人可以对特定组织、人员的“职务行为”反映情况、提出建议，也可以因“不服职务行为”而向特定主体提出信访事项。可见，信访行为的实质是公民通过行使宪法性权利进行政治参与的活动，其具体指向内容为督促、监督行政机关或具有管理公共事务职能的组织及其工作人员依法作出职务行为或希望通过信访达到对特定职务行为提出反映、建议或使其受到惩戒的结果。换言之，申请履行职责行为直接指向申请人的自身权益，而信访行为则直接指向公权力主体的职权行使，尽管信访人的最终目标仍是对自身权益的维护，但这种自身指向是间接的，只能通过建议或改正有关主体的职务行为来完成，而不是要求具有特定行政管理职责的主体直接完成。正因如此，行政机关对信访行为的处理或答复对信访人并不具有相应强制力[③]，信访人仍可选取其他法定渠道主张自身实体权利，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项情形，被排除行政诉讼受案范围。

　　（二）被申请履责的行政机关具有特定领域的作为义务

　　行政相对人申请履行职责的对象是国家机关、其他公务组织及其工作人员，前提是被申请机关也必须具有特定领域的作为义务或者具体行政管理职责，否则申请其履行自身不具有的职责显然无法实现。特定领域，指的是行政相对人申请指向的自身合法权益与作为被申请人的行政机关职权范围存在完全或部分重合，行政机关能够通过自身或同领域系统内上下级机关行使职责实现相对人的申请目的。作为义务指行政机关或工作人员的职责要求其必须为个人或组织的具体利益而实施某一行为的义务。这种作为义务通常来源于法律规范的直接授权性规定，也可能来源于法律规范的间接规定如通过法律解释的方法从法律规范中推导出的行政主体的隐含作为义务。更广义而言，这种作为义务还可能来源于行政机关的对所有相对人公开的自我约束规则，如部门纪律、服务承诺、工作程序等等，或者来源于行政惯例、合同约定、先行行为、生效的法律文书等。[④]

　　在信访行为中，被申请的行政机关具有的作为义务则主要来源于《信访条例》，换言之，被申请的行政机关既可能具有与申请人指向合法权益相关联的特定领域的作为义务或行政管理职责，也可能并不具备实施特定领域作为义务或行政管理职责的法定授权，但是被申请行政机关一定具有处理信访事项即《信访条例》第三条规定的处理信访、接受群众监督、为人民服务的工作义务。

　　（三）被申请履责行政机关处理申请所依据的是特定行政管理领域的法律法规

　　在中国行政审判案例第123号案例中，裁判要旨指出：如果行政机关行使的是除《信访条例》规定之外的、其他行政管理法上的职权行为，即使以“信访答复”的形式、在信访程序中作出，也不能排除于行政诉讼受案范围之外。[⑤]同时指出，即使是信访事项，但当被申请行政机关的办理意见所引用的是特定行政管理领域的法律、法规或者规章，仍然属于行政诉讼的受案范围。以此可见，区分申请履行法定职责行为与信访行为时，还应深入辨识被申请行政机关处理申请所依据的是特定行政管理领域的法律法规还是《信访条例》。尽管实践中，可能被申请的行政机关为符合信访答复的形式要求，会直接在意见中明确引用《信访条例》条款并采用相应行政处理程序，但如果行政机关处理的方式、手段、结果等实质是来源于特定行政管理领域的法律法规，而不是来源于《信访条例》第六条所规定的信访工作职责，在同时符合前两点要素的前提下，该情形也同样属于申请履责行为的范畴。

　　二、行政机关以信访定性申请履责行为应视为怠于履行法定职责

　　（一）行政机关以信访定性申请履责行为侵犯相对人的合法权益

　　虽然行政相对人申请行政机关履行法定职责与进行信访，根本目的都是维护自身合法权益，但相对人申请履责的权利和信访权利的性质不同，相应地自身合法权益得以救济的途径也截然不同。在行政相对人行使申请履行职责权利时，如果行政机关怠于履行职责或者相对人对于履责行为不认可，可以通过行政复议、诉讼等法定途径加以救济。而当行政相对人行使信访权，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，无论其对信访处理行为及结果是否满意，则都无法纳入行政复议或行政诉讼的受理受案范围。正是基于此，实践中已出现大量行政机关为规避复议机关或人民法院对其行为的合法性审查而将履责申请简单认定为信访行为的情形，必须引起重视。行政相对人有权选择争议解决方式，一旦其选定以申请行政机关履行法定职责的方式维护自身合法权益，行政机关就无权再以办理信访事项的名义，拒绝、推诿履行法定职责。因此，如行政机关贸然以信访行为定性相对人的申请履责行为，等同于剥夺了相对人的权利救济渠道，将对相对人的合法权益造成严重侵犯。

　　（二）行政机关以信访定性申请履责行为违反了实体上的作为义务

　　被申请的行政机关所具有特定领域的作为义务既包括程序上的作为义务，也包括实体上的作为义务。违反程序上的作为义务较容易辨别，如行政机关对相对人的申请不理不睬，或者没有明确答复、无限期拖延等。违反实体上的作为义务则相对难以分辨，如行政机关明确拒绝申请事项，虽在程序上已作为，但若申请事项依法应得到处理，则在实体上属于仍未履行作为义务。将申请履责行为作为信访行为处理即是如此，行政机关未在程序上拒绝受理申请，进行了调查并作出处理意见，但却是按照信访事项作出处理而非依照特定法律规定行为，既歪曲了相对人的原意，也逃避了其法定职责，其行为应视为实体上的怠于履行职责。

　　（三）行政机关以信访定性申请履责行为属于适用法律错误

　　行政机关按信访程序作出的答复行为并不一概被排除于人民法院行政诉讼受案范围之外，行政机关将相对人申请履责行为作为信访事项处理而作出行政行为，属于适用法律错误。在四川省盐边县人民政府（以下简称盐边县政府）因与江前发、王德付撤销信访答复行为一案申请再审案[⑥]中，最高人民法院认为：根据《土地管理法》第十六条第二款、《森林法》第十七条第二款、《森林法实施条例》第五条第三款，对江前发与王德付之间的土地权属争议，共和乡政府和盐边县政府都可能负有处理的法定职责。江前发向共和乡政府请求解决其退耕还林纠纷，共和乡政府本应作出确权决定而未作，而是当作信访事项处理并作出答复，适用法律错误。在此情况下，攀枝花市信访事项复查复核委员会责令盐边县政府重新调查处理，盐边县政府本应作出确权决定，却仍然当作信访事项处理，适用法律亦为错误。盐边县政府本应适用《森林法》《土地管理法》并参照原国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》进行处理，却适用《信访条例》，因此适用法律法规错误，应判决撤销其作出的《信访复查意见书》，并责令依照正确的法律法规重新作出相应行政行为。

　　三、此类履行法定职责之诉应把握的裁判尺度

　　（一）准确区分申请履责与信访行为

　　信访制度的主要功能是民主参与及对国家机关及其工作人员进行监督，换言之，只有对于“诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的事项之外的事项”，方可通过信访渠道补充救济。因此，即便对行政机关已按照信访程序进行处理的相对人申请，人民法院在判断时仍应立足于申请本身，正确辨别相对人的目标及指向，排除行政机关内部定性或者已制作信访文书等因素的干扰，从相对人自身合法权益的保护、要求履行的行政职责及涉及的法律规定等方面对申请事项进行定性，防止因人为堵塞行政救济通道而导致信访制度错用、滥用，保护相对人依法寻求权利救济的渠道，以实现人权保障、法治国家的目标。本案中，人民法院即透过已有的《信访事项处理意见书》表象，认真审查相对人的申请内容，从而准确界定其行为具有申请履责的本质，从而将案件导入了履责之诉的正确裁判轨道，使相对人获得被合法救济的可能。

　　（二）恰当处理信访处理行为

　　行政机关将相对人申请履责行为错误定性为信访行为后，往往会按照信访程序对申请进行处理，且通常分为两种情况：一种情况是行政机关作出了真正的信访处理行为，该行为并未对申请人的权利义务造成影响，不属于行政诉讼审查范围，但行政机关不能因该处理行为免除其履责义务，此时人民法院可不必对该行为作出处理，但仍应责令行政机关履行法定职责；另一种情况则是行政机关假信访之名作出了行政行为，实质为申请人创设了新的权利、义务，则此时人民法院应对该行政行为进行实体审查，判断行政机关是否因实施该行为实现相应职责的履行，并分别作出驳回诉请或者撤销行政行为责令重新履责的裁判。本案中，行政机关在将申请人履责申请认定为信访后，作出的《信访事项处理意见书》仅是对土地现状的描述，未影响申请人的权利、义务，不具有可诉性，因此人民法院未予审查，而是因行政机关未履行法定职责直接责令其履行相应法定职责。

　　（三）合理确定责令履责的尺度

　　在司法实践中，行政相对人的履责申请引起的要求履行法定职责之诉往往囿于案件材料和查明事实，需要在责令履行职责的程度和范围方面选择适当的裁判尺度，否则可能发生司法权侵犯行政权之实。对此尺度的把握，应当遵循《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定。即，在履责之诉中，在案件事实清楚，能够确定行政机关需要必定无疑地实施所申请履行职责行为的，责令行政机关在一定期限内履行；尚需行政机关调查或者裁量的，则判决其针对履责申请作出处理。如此方体现司法权对行政权的尊重。

　　本案中，行政机关即提出对涉案履责申请事项无权管辖的抗辩，在案件事实无法清晰反映相对人申请必然将由该行政机关作出确定查处行为的情况下，人民法院选择判决行政机关对履责申请作出调查、处理，既维护了相对人的合法权益，又没有代位行政机关决定立案并履行行政处罚职责，更有利于维护司法权与行政权之间的衡平。

　　一审合议庭成员：王雪琪 王文英 王亚军

　　二审合议庭成员：耿  立 付保东 吴柳艳

　　来源：专注行政法