最高法院案例：行政机关以收购代替征收是否违法？

　　【裁判要点】

　　在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”所引发。此种收购行为通过收购方与被收购方在平等、自愿基础上协商签订房屋收购协议的方式实现，具有现实合理性和可行性，故不宜完全否定此种收购模式的合法性。同时，该收购模式下签订的收购协议，亦有别于行政征收行为，原审法院认为本案不能对照征收行为进行审查，并无不当。当事人主张行政机关以收购代替征收违法，要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对收购行为进行审查，缺乏事实和法律依据，不应予支持。市、县级政府委托国有公司实施收购，签订收购协议，应当遵循平等、自愿、等价、有偿的基本原则，给予被收购方公平合理并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申3437号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王鑫，女，1987年4月24日出生，汉族，住浙江省海宁市。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陆引璋，女，1943年8月7日出生，汉族，住浙江省海宁市。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨军仙，女，1962年3月25日出生，汉族，住浙江省海宁市。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨王鑫、陆引璋、杨军仙共同委托诉讼代理人：王建林，男，1962年7月21日出生，汉族，住浙江省海宁市海洲街道，系王鑫之父、陆引璋之子、杨军仙前夫。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省海宁市人民政府。住所地：浙江省海宁市海州西路226号。

　　法定代表人：曹国良，该市人民政府市长。

　　再审申请人王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙（以下简称王建林等四人）诉被申请人浙江省海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）房屋收购协议一案，浙江省嘉兴市中级人民法院于2019年5月6日作出（2018）浙04行初209号行政判决：驳回王建林等四人的诉讼请求。王建林等四人不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2019年8月19日作出（2019）浙行终1016号行政判决：驳回上诉，维持原判。王建林等四人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　王建林等四人向本院申请再审，请求：撤销二审判决，并依法改判。其申请再审主要事实和理由：一、海宁市政府以收购代替征收违法，一、二审法院依照合同法进行司法审查，剥夺其对协议提出的合法性审查请求。二、案涉房屋征收行为虽然以《收购协议》名义进行，实际上是征收行政行为，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对《收购协议》进行全面审查。三、海宁市政府收购目的是商业开发，涉案房屋所在区域并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要。四、海宁市旧区有机更新开发有限公司（以下简称有机更新开发公司）不具有收购的主体资格。五、原审法院对房屋评估程序和补偿标准未予以审查。1.评估机构的选定及评估流程不符合法定程序。2.收购评估分户报告无实地勘查，出具日期有悖常理，没有评估师签名。3.被申请人收购时并未以收购公告之日作为评估时点，而是以凌家场一期预评估报告作为此次房屋收购评估依据，违反相关规定。4.被申请人强制以容积率1.5的楼房作为补偿标准，与被收购人独门独栋具有别墅功能房屋价格相差较大。六、行政收购协议采用胁迫、欺诈等手段取得，使其违背真实意愿签订了《收购协议》，《收购协议》无效。七、二审法院在判决中所采用证据未进行质证，不符合法律规定。

　　本院认为：本案争议焦点为案涉《收购协议》是否合法有效。本案系海宁市政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”所引发。此种收购行为通过收购方与被收购方在平等、自愿基础上协商签订房屋收购协议的方式实现，具有现实合理性和可行性，故不宜完全否定此种收购模式的合法性。同时，该收购模式下签订的收购协议，亦有别于行政征收行为，原审法院认为本案不能对照征收行为进行审查，并无不当。再审申请人主张海宁市政府以收购代替征收违法，要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对收购行为进行审查，缺乏事实和法律依据，不应予支持。

　　本案中，海宁市政府同意海宁市人民政府硖石街道办事处（以下简称硖石街道）关于对凌家场区块房屋实施收购事宜的请示，明确凌家场区块房屋收购主体为有机更新开发公司、硖石街道为实施单位。有机更新开发公司作为收购人与再审申请人签订案涉《收购协议》，海宁市政府在原审中对签订协议行为亦予以追认。原审法院据此认定有机更新开发公司签订协议行为，应视为受海宁市政府委托进行收购，法律后果由有权机关海宁市政府承担并无不当。再审申请人关于有机更新开发公司不具有主体资格，收购行为无效的理由，不能成立。案涉《收购协议》作为行政协议，既有行政性又有契约性，对于行政协议效力的判断，原审法院适用民事法律规范中关于合同无效的规定，亦无不当。在案证据表明，案涉《收购协议》由再审申请人签署，自愿选择货币补偿方式。协议签订后，再审申请人就补偿款分配问题达成调解协议，收购方按照再审申请人调解协议的约定支付了补偿款项，再审申请人亦依约交付被收购房屋，案涉协议已经履行完毕。再审申请人主张其系受胁迫、欺诈，在违背真实意思表示情况下签订案涉《收购协议》，缺乏有效证据支持，亦与在案证据不符，不应予支持。

　　市、县级政府委托国有公司实施收购，签订收购协议，应当遵循平等、自愿、等价、有偿的基本原则，给予被收购方公平合理并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置。案涉《收购协议》约定的房屋补偿金额，与评估分户报告确定的评估金额一致，可以证明再审申请人在签订协议时已经知晓被收购房屋的评估价值。再审申请人并未提交证据证明同类房屋在收购时的市场交易价格，以推翻评估分户报告的认定，亦无证据表明评估结果明显不当或低于同类房屋收购时的评估价格。再审申请人以评估分户报告不能作为协议依据为由，要求确认协议无效，依据不足。

　　此外，对被申请人在二审庭审调查后所提交的收购评估报告及比准价格资料，二审法院未予以采信作为本案证据使用，再审申请人主张二审法院采纳未经质证证据，程序违法的理由，不能成立。

　　综上，一、二审法院判决驳回王建林等四人的诉讼请求，及驳回上诉，维持原判，均无不当。王建林等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人王建林、王鑫、陆引璋、杨军仙的再审申请。

　　审判长　蔚　强

　　审判员　汪鸿滨

　　审判员　王　岩

　　二〇二〇年六月三十日

　　法官助理   林清兴

　　书记员   朱玉靖

　　来源：行政涉法研究