最高法院案例：应当全面审查被诉行政协议行为的合法性，不能仅按照合同法律规范认定协议合法有效

　　【裁判要点】

　　集体土地征收过程中，落实补偿方案、与被征收人签订征收补偿协议的行政主体，通常应当是批准补偿安置方案市、县人民政府所属的土地管理部门。行政协议案件是对签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性。不是审理合同纠纷案件，不能仅按照《中华人民共和国合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。在自愿、合法的基础上，经过协商一致，行政机关按照补偿方案确定的标准，与当事人签订房屋征收补偿协议，协议约定的补偿安置内容不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。被诉签订补偿安置协议行为的内容、程序，符合法律、法规以及补偿方案的规定，且各方当事人也已经按照协议约定履行完毕。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申4592号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴秋毫。

　　委托代理人罗于贤。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。

　　法定代表人阿东。

　　委托代理人郭海云。

　　再审申请人吴秋毫因诉被申请人海南省三亚市人民政府(以下简称三亚市政府)签订国有土地上房屋征收补偿协议行为一案，不服海南省高级人民法院于2017年12月28日作出的（2017）琼行终1681号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2015年9月30日，三亚市政府办公室下发三府办（2015）270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号安置方案），规定符合东岸棚户区改造项目安置条件的被征收人，按照每人安置房屋面积60平方米、每平方米1.5万元（可上浮15-20%）的标准进行货币补偿。2016年4月11日，三亚市政府又下发三府（2016）78号《三亚市人民政府关于印发东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案的通知》（以下简称78号补充方案）,规定被征收人可以选择货币补偿或就地安置补偿。其中，对原籍村民、转户村民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员五类被征收人，选择货币补偿的，每户按人均60平方米房屋面积、每平方米1.5万元的标准进行安置；选择就地安置补偿的，按照人均60平方米房屋面积、10平方米的商业面积进行安置，10平方米的商业面积由东岸村委会在市政府预留的147亩集体发展用地中自行建设解决。2016年6月2日，三亚市政府召开市政府第68次常务会议，形成第68期《三亚市政府常务会议纪要》，其中第八项“关于东岸棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案中10平米商业面积相关问题”，同意将78号补充方案中对原籍村民等五类选择就地安置人员每人安置10平方米商业面积的条款进行修改。将每人60平方米居住面积加10平方米商业面积的安置，修改为每人85平方米居住面积，但不再安排集体预留用地。270号安置方案中采用货币安置方式的符合条件的安置对象，一次性货币补偿标准为每平方米1.5万元，特殊情况可以上浮15%，上浮部分需报市政府审批。吴秋毫属原籍村民，符合安置补偿条件。2016年8月27日，吴秋毫签署签约意向书，同意选择货币补偿。2016年9月3日，吴秋毫在《国家建设征地拆迁补偿统计表》上签名，表上载明吴秋毫房屋面积为534.99平方米，选择货币补偿方式，户籍人口1人，置换房屋面积85平方米，补偿单价为每平方米17250元，安置房屋一次性补偿金额为1466250元。置换后剩余房屋面积为440平方米，单价2700元，补偿金额1188000元。2016年9月14日，吴秋毫与海南省三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、吉阳区住房与城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）签订《房屋征收补偿协议书》，主要内容：吴秋毫被征收房屋面积为534.99平方米。置换房屋面积85平方米，按每平方米17250元计，85平方米置换房屋的一次性补偿金额为1466250元；按方案规定，被征收房屋面积在525平方米以内的，扣除置换房屋面积85平方米，剩余440平方米按每平方米2700元计，补偿金额为1188000元；超过525平方米的面积为9.99平方米，按每平方米550元加250元搬迁补贴计，补偿7992元。随后，吴秋毫依约领取相关补偿款。2016年12月，吴秋毫不服补偿协议约定的补偿款额，认为三亚市政府将每人10平方米商业面积折算成25平方米居住面积，实际导致少补偿25平方米面积的行为违法，请求增加补偿67500元。

　　三亚市中级人民法院(2017)琼02行初6号行政判决认为，根据补偿方案规定的标准，对符合安置条件的原籍村民，每人均给予85平方米的房屋面积补偿。吴秋毫于2016年9月14日签订的《房屋征收补偿协议书》，对补偿事宜进行细化。协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，且与补偿安置方案规定不相悖。故吴秋毫请求另行增加67500元补偿款，没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴秋毫的诉讼请求。吴秋毫不服，提起上诉。

　　海南省高级人民法院（2017）琼行终1681号行政判决认为，就地安置的10平方米商业面积已经被实际取消，不再安排集体预留用地，统一按每人85平方米居住面积进行安置。吴秋毫主张签订《房屋征收补偿协议书》存在重大误解，缺乏证据佐证，请求增加补偿款67500元，没有事实根据。吴秋毫诉求三亚市政府增加补偿款，东岸村委会与被诉行政行为不存在利害关系，一审未通知东岸村委会作为第三人参加诉讼，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　吴秋毫申请再审称：1.10平方米商业面积安置，是三亚市政府保障被征地农民的基本生活的强制性措施。三亚市政府将就地安置10平方米商业面积折成25平方米住房面积，强行要求当事人用原住房面积置换，没有法律依据。2.签订补偿协议时，三亚市政府未明确将60平方米住房面积加10平方米商业面积补偿修改为85平方米住房面积，吴秋毫对合同存在重大误解，不符合公平原则。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

　　三亚市政府答辩称：1.78号补充方案规定原籍村民等五类被征收人选择就地安置的，每人可以获得60平方米房屋面积和10平方米商业面积安置。吴秋毫选择货币补偿，请求10平方米的商业面积补偿，没有事实根据。2.吴秋毫主张对协议存在重大误解，与其签署签约意向书并在《国家建设征地拆迁补偿统计表》上签字确认补偿事项以及签订补偿协议的一系列行为相矛盾，不符合事实。请求驳回吴秋毫的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，三亚市政府通过法定程序制定270号安置方案、78号补充方案，后经三亚市政府常务会议讨论，修改78号补充方案，最终确定对原籍村民等五类被征收人，按照每人85平方米的居住面积予以安置补偿；选择货币补偿的，每平方米补偿1.5万元，特殊情况经市政府审批，可以上浮15%。该补偿标准已经充分保护被征收人的合法权益，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定。在自愿、合法的基础上，经过协商一致，三亚市吉阳区政府、吉阳区住建局，按照补偿方案确定的标准，与吴秋毫签订《房屋征收补偿协议书》，协议约定的补偿安置内容不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。被诉签订补偿安置协议行为的内容、程序，符合法律、法规以及补偿方案的规定，且各方当事人也已经按照协议约定履行完毕。一、二审判决驳回吴秋毫关于变更协议、增加补偿数额的诉讼请求，并无不当。吴秋毫主张，10平方米商业面积安置是保障被征地农民基本生活的强制性措施，三亚市政府将就业安置10平方米商业面积折成25平方米住房面积，没有法律依据。其该项主张不能成立。作为征地补偿方案的批准机关，三亚市政府经政府常务会议讨论，有权对补偿方案作出修改。修改后的补偿方案取消78号补偿方案中10平方米商业面积补偿，将原先60平方米住房面积补偿增加至85平方米，相应地应当扣除原住房补偿面积25平方米，修改后的方案不侵犯吴秋毫的合法权益。吉阳区政府、吉阳区住建局按照三亚市政府最终确定的补偿方案，与吴秋毫签订补偿协议的行政行为，合法有效。吴秋毫还主张，签订补偿协议时，三亚市政府未明确将60平方米住房面积加10平方米商业面积补偿修改为85平方米住房面积，吴秋毫对合同存在重大误解。但是，补偿协议明确载明，按每人85平方米、每平方米17250元计，总补偿金额为1466250元。该项约定完全符合三亚市政府确定的最终补偿方案，不存在重大误解的可能。78号补充方案关于10平方米商业面积安置仅适用于选择就地安置的被征收人，吴秋毫选择货币补偿，即便按照修改前的78号补充方案，吴秋毫也没有权利获得10平方米的商业面积补偿。更何况，该项内容已经被修改，最终生效的补偿方案中并不存在10平方米商业面积补偿的内容，吴秋毫的该项主张没有事实根据。以此为由申请再审，本院不予支持。

　　应当指出的是，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第（三）项规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。也就是说，集体土地征收过程中，落实补偿方案、与被征收人签订征收补偿协议的行政主体，通常应当是批准补偿安置方案市、县人民政府所属的土地管理部门。本案中，吉阳区政府、吉阳区住建局与吴秋毫签订补偿协议，缺乏职权依据，确有不妥。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为是签订补偿协议的行为，签订协议的主体是吉阳区政府、吉阳区住建局，不是三亚市政府，一、二审以三亚市政府为被告，亦属不妥。即便是将吉阳区政府、吉阳区住建局签订补偿协议的行为视为委托，也应当是受三亚市土地管理部门的委托，而不是三亚市政府的委托，三亚市土地管理部门才是本案适格被告。还需要指出的是，行政协议案件是对签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性。不是审理合同纠纷案件，不能按照《中华人民共和国合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。一、二审判决关于协议效力的论述不妥。上述问题，本院一并予以指正。鉴于本案系申请再审案件，一、二审判决的实体处理结果并无不当，不损害吴秋毫的合法权益，再审本案徒增诉累，本案不予再审。

　　综上，吴秋毫的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回吴秋毫的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 龚　斌

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一八年八月三十一日

　　法官助理      黄宁晖

　　书记员       陈清玲

来源：行政涉法研究