法院判例：行政奖励应同时具备公益要素和条件要素

　　裁判要点

　　行政奖励应当具备公益要素和条件要素，二者缺一不可、相辅相成。公益要素旨在限制行政机关过度慷慨，随意处置公共资源，条件要素则要求获得奖励必须符合特定的条件。公益性是行政奖励存在的前提与保障，约束着条件要素的设置，条件要素是公益性的体现。

　　当事人对行政奖励的条件产生争议时，应当以是否有利于实现行政奖励的公益性来判断行政机关的真实意思。

　　裁判文书

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决书

　　上诉人（原审原告）上海某资产管理公司。

　　被上诉人（原审被告）某管理委员会。

　　上诉人上海某资产管理公司因诉被上诉人某管理委员会（以下简称某管委会）不履行行政奖励义务一案，不服南通经济技术开发区人民法院所作一审行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2019年10月21日，某管委会作为甲方与乙方上海某资产管理公司签订《招商合作协议书》，主要内容为，一、关于项目。1.经由甲方同意，乙方引荐上海某某集团在某管委会所在地设立外商投资企业。2.根据企业业务开展需要及地方项目审批合规性的要求，上海某某集团计划设立1家中外合资融资租赁公司和1家外商独资项目工程管理公司，其中融资租赁公司注册资本1亿美元，工程管理公司注册资本约1亿美元，经营期限30年(最终注册资本、投资总额、经营期限将通过双方共同促进，以地方商务部门批复为准)。先期设立工程管理公司，待上下游业务成熟后设立融资租赁公司。二、关于奖励政策。1.甲方按上海某某集团的项目注册资本外资实际到账金额的6‰给予乙方奖励(外币以到账当天汇率为准)。2.奖金拨付时间：外资到账达到外资注册资本的25%以上且实际使用额超过到账额的50%以上开始办理奖金拨付手续，手续办理后10个工作日内支付奖金，以后外资每到账一千万美元以上办理奖励手续。3.待项目企业成立后依据企业发展情况，享受当地相应的奖励政策。三、乙方须督促上海某某集团在2019年10月30日前完成项目注册，2019年底前不低于50%外资资本金实际到账，金额以商务部门核定为准。四、关于协议责任。1.乙方应保证在2019年10月份前提供完备有效的证件及报批资料，甲方负责协助乙方完成新企业注册登记手续。2.如因乙方原因造成引进项目在甲方所在地正常运营少于3年，则乙方将退还给甲方引荐奖励资金。

　　2019年11月18日，上海某某集团全资子公司香港某投资公司在某管委会所在地成立外商独资企业某某公司，注册资金1亿美元。同年12月11日，某某公司投资设立南京某某公司（注册地为南京市某区），认缴出资额75000万元人民币。12月18日，香港某投资公司向某某公司支付境外出资款人民币69800万元。12月23日，某某公司将69800万元转至南京某某公司。南京某某公司先后投资上饶市某1置业公司、上饶市某2置业公司和襄阳某房地产开发公司。上述三公司共购买3个地块用于房地产开发经营，支付土地款69820.5万元。

　　某管委会因上述引荐项目，于2020年1月19日向上海某资产管理公司支付招商奖励200万元，于2021年1月28日支付招商奖励93.58万元。上海某资产管理公司认为某管委会尚欠剩余奖金125.82万元，多次向某管委会催要未果，遂向一审法院提起本案诉讼，请求判令某管委会向上海某资产管理公司支付奖金125.82万元。

　　一审法院另查明，2020年8月，某某公司缴纳了一笔金额为87250元的印花税。某某公司自成立至一审庭审，未在当地办理社保登记，亦未办理参保缴费手续。

　　2022年9月16日，南通市审计局作出通审调报〔2022〕11号《专项审计调查报告》，指出某管委会在招商引资中存在已支付招商奖的外资企业未能实际运营的情况，即上海某资产管理公司引荐的某某公司在当地实际未运营，上述做法不符合江苏省人民政府办公厅《关于进一步规范招商引资活动加强监督管理工作的意见》(苏政办发〔2014〕111号)第四部分“及时发现并纠正招商引资活动过多过滥、铺张浪费、缺乏实效、弄虚作假、层层分解招商引资指标、违规出台优惠政策、地区之间恶性竞争等问题”的规定。审计部门要求某管委会真招商、招真商，完善引进项目管理机制，加强运营情况跟踪监督，避免财政资金损失浪费。

　　一审法院认为，关于上海某资产管理公司提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼,人民法院应当受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，某管委会为实现本辖区的经济发展与上海某资产管理公司签订《招商合作协议书》的行为是符合公共利益的公法行为,而非实现私益的私法行为。上海某资产管理公司通过居间介绍促成香港某投资公司在当地设立外商投资企业，与某管委会签订的《招商合作协议书》应当认定为行政协议,由此引发的争议依法属于行政诉讼的受案范围。

　　关于上海某资产管理公司请求某管委会支付剩余奖金的主张能否成立的问题，不仅要核实是否符合《招商合作协议书》的约定，还要综合考量某管委会行政允诺行为是否达到了行政管理目的。本案中，香港某投资公司于2019年12月18日向某某公司支付境外出资款人民币69800万元，某某公司于2019年12月23日将69800万元转至南京某某公司。此后直至本案一审庭审时，某某公司未有任何实际认缴到账资金和实际使用资金，也未在当地招用工作人员进行正常运营。对照协议约定，上海某资产管理公司并不具备支付剩余奖金的条件。另外，某管委会对招商引资居间人奖励承诺,不等同于一般的民事居间合同,行政允诺具有行政公益性质,作为招商居间人对所引荐外资企业的经营活动应有较高的注意义务,不能简单因形式上促成了外资企业的设立即给予奖励,否则将严重有损地方经济发展和不当亏空地方财政。本案中,上海某资产管理公司所引进设立的某某公司在经营期限内，无任何实际经营活动，注册不久即抽离注册资金，未给地方经济社会发展带来收益，有违某管委会招商引资的初衷与行政管理目的，也严重损害公共利益。因此，上海某资产管理公司请求某管委会支付剩余奖金，缺乏事实依据，不予支持。

　　综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回上海某资产管理公司的诉讼请求。

　　上海某资产管理公司不服一审判决提起上诉称，1.《招商合作协议书》约定的支付条件已成就，某管委会应当按照协议约定支付剩余奖金。2.上海某资产管理公司提交的某管委会党工委会议纪要及双方工作人员的谈话录音足以证明上海某资产管理公司的招商引资工作已完成且受到认可，一审判决遗漏上述证据。3.某某公司的对外投资行为属于公司正常生产经营活动，协议履行不会损害公共利益，某管委会在合同履行过程中增设支付条件，有违诚实信用原则，一审法院认为上海某资产管理公司作为引荐方对外资企业的经营活动负有较高注意义务错误。请求撤销一审判决，改判支持上海某资产管理公司的诉讼请求。

　　被上诉人某管委会辩称，某某公司抽逃注册资金，当属资金未实际到位，且没有正常经营，不符合支付奖金的条件。招商引资协议是具有行政管理和公共效益目的的行政协议，上海某资产管理公司作为引荐方应当监督资金使用，为地方带来效益，上海某资产管理公司应承担监督不力责任，无权领取剩余奖金。根据协议约定，某管委会有权要求上海某资产管理公司退还已领取奖金。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上海某资产管理公司的上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审查，对一审判决所采信的证据和据此认定的事实予以确认。

　　本院补充认定以下事实：

　　2023年7月27日，某管委会所在地市场监督管理局出具《企业资料查询表》，载明某某公司的经营范围包括工程管理服务，房屋建筑工程、建筑装修装饰工程、市政公用工程、园林绿化工程施工，房地产开发经营,建筑装潢材料（除危险化学品）、金属材料（除危险化学品）、一般化工产品、包装材料、环保设备、机械设备、电气设备、通信设备、厨房设备、五金产品、仪器仪表、电子产品、塑料制品、卫生洁具、家具、家居用品、计算机及辅助设备、日用百货、针织品、纺织品、工艺品销售,从事上述产品的进出口业务(不涉及国营贸易管理商品，涉及配额许可证管理商品的，按国家有关规定办理申请)，贸易代理服务。依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动。

　　2023年7月27日，某管委会所在地税务局出具《纳税证明》，载明经税收大数据管理平台系统查询，2019年1月至查询当日，某某公司于2020年8月入库一笔金额为87250元的税金，征收项目为“印花税”，征收品目名称为“资金账簿”。

　　本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审判决内容，本案二审的争议焦点集中在一个方面，即《招商合作协议书》约定的奖金支付条件是否成就。

　　剖析这一争点，首先需要对行政奖励进行准确的基础性认识。通常认为，行政奖励是行政机关为了实现特定的行政管理目标，根据法律规定、合同约定或者事先承诺，对符合条件的特定主体给予的物质或者精神奖励。理解行政奖励需要注意两个关键要素，一是公益要素，二是条件要素。公益要素是指行政奖励具有公益性，一方面，是因为行政奖励的目的是为了实现某种公共利益，另一方面，无论是物质奖励还是精神奖励，行政机关给付的都是公共资源。强调公益要素的目的，在于限制行政机关过度慷慨，随意处置公共资源。条件要素是指获得奖励必须符合特定的条件，这个条件可能是法定的，可能是约定的，也可能是行政机关单方作出的承诺。行政奖励的公益要素与条件要素相辅相成，公益性是行政奖励存在的前提与保障，约束着条件要素的设置。条件要素是公益性的体现，无论是何种性质的奖励条件，均应有利于实现公益性目的。

　　本案争议的行政奖励条件在案涉协议中有具体约定，即外资到账额达到外资注册资本的25%以上，且实际使用额超过到账额的50%。这一约定将行政奖励的条件确定为两个方面，双方当事人对这两个条件是否成就均存在争议，本院分别进行评判。

　　关于外资到账额达到注册资本25%以上的条件是否成就的问题。

　　香港某投资公司向某某公司支付境外出资款并办理工商注册登记是不争的事实，据此可以认定，外资到账额与注册资本一致。由于某某公司收到上述款项后随即用于投资设立南京某某公司，某管委会据此主张某某公司存在抽逃出资行为。这一主张是对抽逃出资的错误理解。这是因为，法人有权自主决定经营活动并进行投资，只要不违反法律规范的强制性规定，法人的投资行为就不应当受到否定性的评价。《中华人民共和国公司法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》规定了抽逃出资的具体情形，并且明确认定抽逃出资应当符合损害公司权益这一要件。某某公司向南京某某公司的投资行为不属于法定情形，且未损害某某公司的合法权益，不应认定为抽逃出资行为。因此，从形式上看，应当认定外资到账额达到注册资本的25%以上这一条件已经成就。

　　关于实际使用额超过到账额50%的条件是否成就的问题。

　　本案事实表明，某某公司注册资本1亿美元已经到账，但某某公司在到账后第五日即将该部分出资投资到南京某某公司。虽然某某公司有权自主决定经营和投资活动，但这种投资活动明显背离了某管委会缔结协议的真实意思，不符合协议约定的“实际使用”的要求，未能体现行政奖励的公益要素。

　　首先，招商引资的目的是促进特定区域的经济发展，具有特定的公益性。招商引资协议是地方各级政府在招商引资过程中，与投资方、落户企业或居间人签订的协议。各级地方政府承担着区域内的经济社会发展职能，从事招商引资活动并与特定主体签订招商引资协议的目的在于优化产业结构、增加税收收入、增加就业，促进地方经济发展，进而以点及面、聚少成多地推动经济高质量发展。《江苏省人民政府办公厅关于进一步规范招商引资活动加强监督管理工作的意见》（苏政办发〔2014〕111号）要求，地方各级政府在招商引资活动中应当避免出现缺乏实效、弄虚作假等问题。地方各级政府应当坚持真招商、招真商，通过合作共赢的实质招商实现地区经济发展和企业自身发展，而不能通过弄虚作假、旅游式或走账式的形式进行招商，片面追求规模和速度，使招商引资的真正目的无法实现。评价本案是否满足“实际使用”的条件，不能无视地方政府进行招商引资所追求的特定公益性目的。

　　其次，案涉协议确定“实际使用”这一条件是为了实现促进地方经济发展这一公益性目的，某某公司的投资行为违背了某管委会的真实意思。根据《中华人民共和国民法典》的相关规定，对协议的字面含义产生争议时，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则来进行理解。既然招商引资协议的目的在于寻求地方经济和企业自身的共同发展，协议的权利义务就应当是相互依存的，不存在脱离权利的义务，也不存在脱离义务的权利。在澄清条文争议时，如果不将地方经济发展的公益性纳入考虑，则案涉协议约定的行政奖励无疑将演变成某管委会的单方付出，权利义务明显失衡。协议约定的奖金来源于地方财政，给付奖金动用的是公共资源。某管委会同时具有主导地方经济发展和履行协议的双重职责，对奖励条件进行实质性审核，既是作为协议一方主体行使权利、履行义务的基本要求，也是作为地方政府发展地方经济的职责所在，同时也是依法行政的应有之义。实际上，协议关于“如因乙方原因造成引进项目在甲方所在地正常运营少于3年，则乙方将退还给甲方引荐奖励资金”的约定，也能够说明某管委会的真实意图，上海某资产管理公司对此应当明知。

　　再次，没有证据表明某某公司在当地存在实际生产经营行为。所谓在区域内实际经营，应当理解为在区域内注册登记，并且实际从事生产经营活动，对地方发展有所贡献。某某公司的投资行为虽然没有违反法律的强制性规定，但该投资行为未在当地产生应税收入、增加就业岗位，对推动地区经济发展没有任何助益。某某公司于2020年8月缴纳的印花税征收品目为资金账簿，对应的计税依据为营业账簿记载的实收资本（股本）。除此之外，上海某资产管理公司未能提供任何证据证明某某公司在当地缴纳其他税款、办理社保登记和参保缴费手续。现有证据不足以认定某某公司在当地存在实际生产经营活动的事实。

　　需要强调的是，对于上海某资产管理公司提交的谈话录音，从内容上看，并不能证明某管委会曾经认同上海某资产管理公司符合奖励条件，从形式上看，这份谈话录音也未事先征得对方的同意，侵犯了国家工作人员履职应受保障的基本要求。上海某资产管理公司关于某某公司因疫情原因未能在当地开展生产经营活动的主张同样不能成立。疫情可能会导致生产经营活动受到影响，但从某某公司的经营范围来看，疫情不能成为没有开展任何生产经营活动的托词，更不能成为奖励条件不能满足的挡箭牌。

　　本院注意到，一审法院认定上海某资产管理公司对所引进外资企业的经营活动有较高的注意义务，某管委会也在答辩理由中主张上海某资产管理公司监督资金使用为地方带来效益是附随义务，上海某资产管理公司应当承担监督不力的责任。然而，根据协议文本，仅能认定上海某资产管理公司负有督促项目注册和外资实际到账的义务，无法得出上海某资产管理公司应当对某某公司的生产经营活动进行监督和管理的结论。一审判决的这一裁判理由没有依据，应当纠正。某管委会主张上海某资产管理公司应退还已领取奖金，不属于本案应当处理的事项，某管委会可以另行解决。

　　综上所述，尽管从形式上看，外资到账额达到注册资本25%以上的条件已经成就，但是实际使用资金超过到账额50%的条件显然未能成就，上海某资产管理公司要求支付剩余奖金的诉讼请求无法成立。某管委会拒绝向上海某资产管理公司支付奖金符合协议约定，一审判决驳回上海某资产管理公司的诉讼请求正确，应予维持。上海某资产管理公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海某资产管理公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长  高   鸿

　　审 判 员 刘海燕

　　审 判 员 张祺炜

　　二〇二四年四月二十五日

　　法官助理  刘  畅

　　书 记 员 丁水仙

　　来源：鲁法行谈