最高法院案例：在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复，法院不宜判决行政机关重新答复

　　【裁判要点】

　　根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定，行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复，或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下，一般不宜判决行政机关重新答复。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2018）最高法行申1574号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）郑军海，男，1971年9月22日出生，汉族，住河南省叶县。

　　再审被申请人（一审被告、二审上诉人）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。

　　法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。

　　再审申请人郑军海因诉河南省人民政府政府信息公开一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1536号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　河南省郑州市中级人民法院一审查明：2011年8月26日，平顶山市叶县城关乡沟李村朱金峰、郑军海等十七人向河南省人民政府提出行政复议申请，请求确认《河南省人民政府关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地利用总体规划的批复》（豫政土〔2006〕362号）违法并撤销。2011年8月27日，河南省人民政府法制办公室作出《河南省人民政府法制办公室关于调整土地利用总体规划的批复是否属于行政复议受理范围的请示》，针对朱金峰、郑军海等人的行政复议申请是否属于行政复议受案范围向国务院法制办公室书面请示。2011年9月5日，河南省人民政府作出豫政复中〔2011〕557-573号《中止行政复议通知书》，以“对调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围，需要有权机关作出确认”为由，中止复议案件审理。2015年3月20日，河南省人民政府法制办公室作出《恢复审理通知书》，称“中止的原因已消除，现决定恢复行政复议案件的审理”。2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政复驳〔2011〕557-573号《驳回行政复议申请决定书》。2015年5月30日，郑军海向河南省人民政府法制办公室邮寄《信息公开申请表》，请求公开该办收到的国务院法制办公室关于调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围的批复。2015年6月4日，河南省人民政府法制办公室作出本案被诉《政府信息公开答复书》，称“你申请获取的政府信息不存在”。郑军海不服该答复起诉至法院，请求撤销涉案信息公开答复，判令河南省人民政府公开其收到的国务院法制办公室作出的批复。

　　河南省郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于本案被告是否适格的问题。按通常理解，政府法制机构是政府内设机构，并不具备独立的行政主体资格，以其名义作出的行政行为，应由相应人民政府承担责任。本案河南省人民政府法制办公室主张其具有独立地位，可以以自己名义作出本案被诉行政行为并由此承担法律责任，但其并未向法庭提交相应证据，故对于该主张，不予支持。（二）行政复议申请人查阅权是否排斥政府信息公开的问题。行政复议申请人查阅权属于行政案卷阅览权，按理论通说，行政案卷阅览权系行政程序中，行政行为相对人或特定关系人享有的，以保障其有效参与行政程序，行使对不利处分的防御权而设定的专门程序性权利。行政案卷阅览权是行政行为附属程序性权利，其存在且仅应存在于行政程序存续期间，此时,如行政行为相对人等特定人员要求查阅行政案卷材料，应属行政案卷阅览权范畴，当事人不服行政机关相应处置，可以作为行政行为程序违法事由而针对行政行为本身提起诉讼，而不应提起政府信息公开诉讼。但在行政程序结束后，行政案卷阅览权已不存在，此时行政行为相对人等特定人员要求查阅相应材料，应属政府信息公开范畴，当事人不服行政机关相应处置，可以直接提起政府信息公开诉讼。从本案查明的事实看，2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政复驳〔2011〕557-573号《驳回行政复议申请决定书》，行政复议程序已终结。郑军海是在此后的2015年5月30日申请政府信息公开，郑军海的请求应当视为政府信息公开申请而非行政复议申请人查阅权。且本案河南省人民政府针对郑军海的请求已按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定作出了本案被诉《政府信息公开答复书》。因此河南省人民政府关于本案不适用《政府信息公开条例》的答辩意见不能成立。（三）关于本案被诉政府信息公开答复合法性的问题。从本案查明的事实看，河南省人民政府是以“对调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围，需要有权机关作出确认”为由中止相应行政复议案件审理，并以正式行文方式向国务院法制办公室请示，其恢复行政复议案件审理的理由是“中止的原因已消除”。按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复。而本案被诉政府信息公开答复称“政府信息不存在”，对此，河南省人民政府在被诉政府信息公开答复及本案诉讼过程中均未作进一步说明，也无相应证据支持，不足以说服法院支持其诉讼主张。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”因河南省人民政府对此问题没有举证证明，应视为本案被诉政府信息公开答复证据不足，依法应予撤销。鉴于根据本案双方所举证据，无法得出郑军海申请公开的政府信息是否真实存在的确切结论，因此在判决撤销本案被诉政府信息公开答复的同时，应判令河南省人民政府对郑军海的政府信息公开申请重新答复，而不直接判决河南省人民政府公开相应政府信息。综上，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，作出（2015）郑行初字第639号行政判决，撤销河南省人民政府法制办公室于2015年6月4日作出的《政府信息公开答复书》；判令河南省人民政府于本判决生效之日起二十个工作日内对郑军海的政府信息公开申请重新答复。

　　河南省人民政府不服，提起上诉。

　　河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

　　河南省高级人民法院二审认为：郑军海的诉讼请求是撤销河南省人民政府作出的涉案信息公开答复，判令河南省人民政府公开其收到的国务院法制办公室作出的批复。涉案政府信息是否存在是本案争议的关键，综合双方所举证据，不能得出郑军海所申请政府信息真实存在的结论，郑军海亦没有提供该政府信息由河南省人民政府保存的相关线索，故人民法院不能作出责令河南省人民政府公开相应政府信息的判决。郑军海的诉讼请求不应得到支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律有误，应予纠正。据此判决撤销郑州市中级人民法院作出的（2015）郑行初字第639号行政判决；驳回郑军海的诉讼请求。

　　郑军海向本院申请再审称:1.二审法院违反法律规定的诉讼程序，未能依法、独立、公正审判。二审开庭时，行政机关负责人未出庭应诉，再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续，不符合出庭应诉的法定条件；二审法院严重超过法定审限。2.二审法院认定事实不清、适用法条错误。再审被申请人所作豫政法〔2011〕44号请示文件中认定的有权机关是专指国务院法制办公室。2012年6月下旬，再审申请人与其他村民向再审被申请人申请公开2011年9月中止行政复议案件审理后的办理结果，该机关答复称：“截至目前，有权机关未作出调整土地利用总体规划的批复是否属于行政复议受理范围的回复。因此，你们申请公开的政府信息不存在。”为此，再审申请人多次向国务院法制办公室反映，2013年11月26日，国务院法制办公室作出答复称：“已与河南省人民政府法制办公室沟通，并将你们提交的有关材料转给河南省人民政府法制办公室依法处理。”2014年5月，再审申请人以河南省人民政府不履行法定职责为由提起行政诉讼，河南省人民政府出庭人员辩称“恢复审理的法定理由不存在，现在无法恢复”，其依据就是国务院法制办公室尚未作出批复。2014年4月18日，河南省人民政府曾就张小辉三人对其作出的《河南省人民政府关于郸城县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》所提出的行政复议申请，作出驳回行政复议申请决定，这一事实也说明河南省人民政府得到有权机关的确认，已经掌握了国务院法制办公室的批复。而河南省人民政府于2015年3月才对行政复议案件恢复审理，且辩称郑州中院针对类似案件作出生效判决是其恢复审理的原因，显然与逻辑不符：在法院作出判决前河南省人民政府已经就类似案件作出了行政复议决定。河南省人民政府中止行政复议案件审理的原因是国务院法制办公室未对其请示作出批复，恢复审理的原因是“中止的原因已经消除”，这应当是国务院法制办公室已对其请示作出了批复，河南省人民政府答复“申请获取的政府信息不存在”的理由就不能成立。故请求撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终1536号行政判决，依法提审此案并予改判。

　　本院认为：本案的争执是，再审申请人郑军海向再审被申请人河南省人民政府申请公开国务院法制办公室关于调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围的批复，再审被申请人作出答复，告知其申请获取的政府信息不存在。一审法院认为，“按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复”，故撤销被诉答复，判令河南省人民政府重新答复。二审法院则认为，“综合双方所举证据，不能得出郑军海所申请政府信息真实存在的结论，郑军海亦没有提供该政府信息由河南省人民政府保存的相关线索，故人民法院不能作出责令河南省人民政府公开相应政府信息的判决”，遂撤销一审判决，驳回郑军海的诉讼请求。根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定，本院更支持二审法院的观点，因为行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复，或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下，一般不宜判决行政机关重新答复。再审申请人的再审理由也主要是从逻辑推理的角度坚持认为政府信息存在，本院对此不予支持。

　　再审申请人还质疑，“二审开庭时，行政机关负责人未出庭应诉，再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续，不符合出庭应诉的法定条件”。对此本院认为，行政机关负责人出庭应诉，有利于维护司法权威，和谐官民关系，促进行政争议的顺利解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定，“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外，行政机关负责人未出庭应诉的，不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉，人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确，不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。此外，再审申请人提出“再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续”，是对法律制度的误解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”，属于诉讼代理范畴，委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关，而非行政机关负责人。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”，已经清楚地说明问题。质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续，没有法律依据。

　　至于再审申请人提出的二审审理期限过长的问题，因其同样不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”情形，本院亦不予采纳。

　　综上，再审申请人郑军海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人郑军海的再审申请。

　　审 判 长　  李广宇

　　审 判 员　  阎　巍

　　审 判 员　  仝　蕾

　　二〇一八年四月二十五日

　　法官助理　骆芳菲

　　书 记 员　  王昱力

　　来源：行政涉法研究