人民法院案例库：在未行使被授权的行政职权时，村委会、居委会并非行政诉讼的适格被告

　　基本案情

　　绵阳高新区某某饭店诉称：2014年7月，第三人石某铺社区居民委员会（以下简称石某铺居委会）和第三人田某某签订场地租用协议，将某小学一处荒地租赁给田某某使用。后田某某在该场地上修建房屋，并租赁给李某某使用。李某某承租后，注册成立绵阳高新区某某饭店，一直经营至2021年8月。租赁期间，绵阳高新区某某饭店投入资金以维修房屋及场地。绵阳高新区普明街道办事处（以下简称普明街道）于2021年11月18日非法强拆其合法使用的房屋及场地，故提起行政诉讼，请求：1.确认案涉强制拆除行为违法无效；2.诉讼费用由普明街道和石某铺居委会、田某某负担。

　　普明街道辩称：1.绵阳高新区某某饭店不属于征收补偿对象，普明街道没有对其房屋及设施进行拆除；2.绵阳高新区某某饭店不具有行政诉讼主体资格。故请求裁定驳回起诉。

　　石某铺居委会述称：社区是居民自治组织，不具有行政诉讼被告资格。请求裁定驳回起诉。

　　田某某述称：绵阳高新区某某饭店在承包田某某房屋场地期间，并没有告知其对房屋、场地进行添附和投资，故普明街道仅就田某某的财物进行了拆迁补偿。请求裁定驳回起诉。

　　法院经审理查明：2014年7月，石某铺居委会和田某某签订场地租用协议，将涉案土地租赁给田某某使用。田某某在该场地修建房屋及设施后，又将房屋及设施出租给李某某，租期四年，后续租协议期至2021年6月30日。李某某承租房屋后注册成立了绵阳高新区某某饭店。2021年11月18日，案涉房屋及设施被强制拆除。

　　四川省绵阳市安州区人民法院于2022年6月29日作出（2022）川0724行初1号行政判决：确认拆迁绵阳高新区某某饭店的行为无效。普明街道、石某铺居委会提起上诉。四川省绵阳市中级人民法院于2022年11月8日作出（2022）川07行终245号行政判决：一、撤销四川省绵阳市安州区人民法院（2022）川0724行初1号行政判决；二、确认普明街道强制拆除绵阳高新区某某饭店经营场所的房屋及设施行为违法。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，只要与被诉行政行为有利害关系，就具有原告资格。房屋征收案件中，若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为承租人与该行政行为有利害关系，具有原告资格。故绵阳高新区某某饭店与强制拆除房屋的行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据普明街道与田某某签订补偿协议的事实，可以认定某普明街道系案涉房屋征收及补偿的实施主体。而石某铺居委会虽然参与实施拆除行为，但其作为群众自治组织，不具有房屋征收及补偿、强制拆除房屋的法定职权，亦不具备作为行政诉讼被告的主体资格，故应认定案涉强制拆除房屋行为系其协助普明街道实施，而不应将石某铺居委会作为行政诉讼共同被告确认行为违法。普明街道陈述案涉房屋所属土地在1992年已经征收，属于国有土地。因此，本案审查行政行为是否合法，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”之规定，普明街道既没有与实际经营的绵阳高新区某某饭店协商拆迁补偿事宜，又未给予绵阳高新区某某饭店合理的撤离搬迁时间，即由石某铺居委会协助普明街道实施了强制拆除房屋及设施设备行为，故普明街道的行为违法。

　　裁判要旨

　　涉征收拆迁类行政案件中,房屋承租人的原告主体资格认定问题。房屋作为涉及被征收人重大切身利益的重要财产，不仅具有居住功能，亦有出租收益功能。当被征收拆迁房屋已出租时，与房屋具有利益关系的不仅是房屋所有人，还包括承租人。此种情况下，判断征收房屋案件的利害关系，应当充分考虑房屋实际使用人的合法权益。若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或实际影响，则应当认定其与行政行为具有利害关系，确认其具有提起行政诉讼的主体资格。

　　居民委员会是居民实行自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织。居民委员会接受不设区的市、市辖区的政府及其派出机关的指导，亦协助不设区的市、市辖区的政府及其派出机关开展工作。居民委员会在进行居民事务管理服务的同时，许多事务或与行政管理相关联，或是在协助政府及其派出机关开展工作过程中，实际参与到部分行政行为。但应注意，居民委员会并不是行政机关，与政府也并非领导与被领导关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定了村民委员会、居民委员会行使法律、法规、规章授权的行政职权时可以作为被告。因此，社区居民委员会并无进行房屋征收与补偿及强制拆除房屋的法定职权，故也不应作为共同被告，进而确认其行为违法。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第1款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条第1款，《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第3条第2款

　　一审：四川省绵阳市安州区人民法院（2022）川0724行初1号行政判决（2022年6月29日）；二审：四川省绵阳市中级人民法院（2022）川07行终245号行政判决（2022年11月8日）

　　来源：鲁法行谈