最高法院案例：土地征收补偿费如何发放及发放不到位如何救济

　　【裁判要点】

　　1.土地补偿费归农村集体经济组织所有。在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配，属于村民自治范畴。被征地村民通过提起行政诉讼要求征收机关或村委会履行支付土地补偿款的职责，人民法院不予支持。

　　2.对村民委员会及其成员作出的可能侵害村民合法权益的决定，法律赋予村民有两条救济途径：一是向人民法院提起民事诉讼，二是由乡、镇政府责令改正。村民可以选择依法向人民法院提起民事诉讼，解决相关争议，也可以请求乡、镇政府依法对村民委员会及其成员作出的决定进行监督，责令其改正违法的决定。被征地村民如认为土地补偿费的发放侵害其合法权益，可以通过上述途径主张权利进行救济。

　　3.接受村民申请，依法对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为实施监督，属于乡、镇政府的法定职责。被征地村民认为村委会发放土地补偿款不到位，应向村委会所在地的乡、镇人民政府申请履行监督职责，县级人民政府不具有直接处理当事人申请事项的法定职责。被征地村民如认为乡、镇人民政府未依法履行监督职责，有权提起行政诉讼进行救济。

　　4.村民就同一监督事项，先行提起民事诉讼，人民法院作出生效民事判决后，村民又向乡、镇政府申请监督的，由于受生效民事判决效力的拘束，乡、镇政府无权再行作出处理。被征地村民认为村委会发放土地补偿款不到位，可以依法提起民事诉讼进行救济。在被征地村民提请乡、镇人民政府履行监督职责之前，土地补偿费用分配纠纷提起过民事诉讼，终审民事判决已经发生法律效力，乡、镇人民政府无权再就申请监督事项作出处理决定。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申12443号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王玉祥，男，1952年2月23日出生，汉族，住河北省邢台市桥东区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）:河北省邢台县人民政府。住所地：河北省邢台市桥东区顺德路229号。

　　法定代表人：陈新，该县县长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省邢台县会宁镇人民政府。住所地：河北省邢台市邢台县为民街37号。

　　法定代表人：杨金芳，该镇镇长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省邢台县会宁镇会宁村村民委员会。住所地：河北省邢台市邢台县会宁村裕东街8号。

　　法定代表人：张宏，该村民委员会主任。

　　再审申请人王玉祥因诉被申请人河北省邢台县人民政府、河北省邢台县会宁镇人民政府、河北省邢台县会宁镇会宁村民委员会（以下简称会宁村委会）履行支付土地补偿款一案，不服河北省高级人民法院（2020）冀行终289号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　王玉祥以其原房屋所占的宅基地价值即土地补偿费应当给被征收人，而不是给村集体等为由，向本院申请再审。请求：撤销二审判决，支付土地补偿费及逾期付款利息。

　　本院经审查认为，会宁村委会已经按照与王玉祥签订的《太行路北延拆迁补偿协议》的约定，支付了建筑物及附属物补偿费、搬家费、停产停业损失、一次性奖励等补偿款。王玉祥在本案再审申请阶段对上述内容的履行未提出异议，仅要求支付土地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。故在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配，属于村民自治范畴。原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。

　　综上，再审申请人王玉祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回王玉祥的再审申请。

　　审判长　蔚　强

　　审判员　朱宏伟

　　审判员　  *****

　　二〇二一年三月二十二日

　　法官助理  卢琨琨

　　书记员   耿丹阳

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申6356号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏鹏程。

　　法定代理人苏健安。

　　法定代理人刘巧玲。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏婉婷。

　　法定代理人苏健豪。

　　法定代理人黎菲潮。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏铭慧。

　　法定代理人苏启枝。

　　法定代理人陈少丽。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省新兴县新城镇人民政府。

　　法定代表人廖国星。

　　委托代理人黄熙。

　　委托代理人张国星。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省新兴县人民政府。

　　法定代表人袁伙月。

　　委托代理人梁经宇。

　　原审第三人新兴县新城镇桥亭社区居民委员会第六居民小组。

　　诉讼代表人梁炎超。

　　再审申请人苏鹏程、苏婉婷、苏铭慧（以下简称苏鹏程等人）因诉被申请人广东省新兴县新城镇人民政府（以下简称新城镇政府）、新兴县人民政府（以下简称新兴县政府），原审第三人新兴县新城镇桥亭社区居民委员会第六居民小组（以下简称桥亭六组）监督土地补偿款、留用地分配行政决定及行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2017年3月30日作出的（2017）粤行终151号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月26日组织各方当事人在广东省高级人民法院第十法庭进行询问，再审申请人苏鹏程的法定代理人苏健安、苏铭慧的法定代理人苏启枝、被申请人新城镇政府的委托代理人黄熙、新兴县政府的委托代理人梁经宇到庭参加询问活动，桥亭六组及苏婉婷均未到庭，新城镇政府和新兴县政府的行政机关负责人因会议安排冲突未到庭，向本院提交书面说明。案件现已审查终结。

　　苏鹏程、苏婉婷、苏铭慧分别出生于2012年1月、3月、7月，三人属于桥亭六组集体经济组织成员。2011年12月13日，桥亭六组与新城镇政府签订《征收土地协议书》，并于同日公布分配人口，确定分配人口的截止时间是2011年12月13日零时。2012年7月20日，桥亭六组以户为代表召开村民会议，80%的户代表赞成以2011年12月13日零时止确定土地补偿款分配人口并形成决议，同年7月28日公示。苏鹏程等人不符合分配土地补偿款的条件，未分得土地补偿款。2015年6月17日，苏鹏程等人不服桥亭六组的土地补偿款分配决议，向新城镇政府提出申请，要求对桥亭六组有关征收土地补偿款和留用地分配问题作出处理。同年8月4日，新城镇政府作出新城府行决（2015）9号行政处理决定（以下简称9号决定），以经过村民小组民主决议的事项属于村民自治范围，镇政府无权修改为由，决定不确认苏鹏程等人具有桥亭六组集体经济组织成员资格。苏鹏程等人不服，于同年8月10日申请行政复议。复议期间，新城镇政府于2015年8月12日重新作出新城府行决（2015）14号行政处理决定（以下简称14号决定）。14号决定认定：经调查发现，苏鹏程等人于2013年曾向新城镇政府提出过村民资格认定申请，新城镇政府于当年分别作出新城府行决（2013）01、02、10号行政处理决定。苏鹏程等人不服并申请行政复议，新兴县政府分别作出新府行复（2013）7、8、12号行政复议决定（以下简称7、8、12号复议决定），确认苏鹏程等人具有桥亭六组集体经济组织成员资格。鉴于9号决定属于行政重复行为，决定撤销9号决定。至于苏鹏程等人提出的土地补偿款和留用地分配问题，可以直接向人民法院提起民事诉讼解决。苏鹏程等人仍不服，对14号决定申请行政复议。新兴县政府决定将前案一并审理，于2015年11月9日作出新府行复（2015）15号行政复议决定（以下简称15号复议决定），以14号决定只撤销9号决定未对苏鹏程等人申请事项作出处理为由，撤销9、14号决定，责令新城镇政府重新作出行政处理决定。2015年12月31日，新城镇政府重新作出新城府行决（2015）17号行政处理决定（以下简称17号决定），以土地补偿款分配纠纷应当向人民法院提起民事诉讼解决，留用地分配未经镇政府审批或决定为由，驳回苏鹏程等人提出的申请事项。苏鹏程等人不服，再次申请行政复议。2016年2月22日，新兴县政府作出新府行复（2016）1号行政复议决定（以下简称1号复议决定），以土地补偿纠纷属于民事诉讼，不属于行政处理范围；留用地分配问题应当由桥亭六组依法依规处理为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持17号决定。苏鹏程等人不服，于2016年3月提起本案行政诉讼，请求撤销17号决定和1号复议决定，判令新城镇政府重新作出处理决定。本院另查明，苏鹏程、苏婉婷、苏铭慧与桥亭六组承包地征收补偿费用分配纠纷案，广东省云浮市中级人民法院于2014年3月18日作出（2014）云中法民一终字第53、56、64号三份民事判决，均判决驳回其请求分配土地款的诉讼请求。

　　云浮市中级人民法院（2016）粤53行初13号行政判决认为，苏鹏程等人请求对土地征收补偿费重新作裁决，不属于新城镇政府的职责范围，可以与桥亭六组协商解决，桥亭六组不予分配征地补偿款的，可以向人民法院提起民事诉讼。苏鹏程等人请求将留用地分配到个人名下，不符合《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条、第九条规定，该申请事项亦不属于新城镇政府职责范围。17号决定和1号复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回苏鹏程等人的诉讼请求。苏鹏程等人不服，提起上诉。

　　广东省高级人民法院（2017）粤行终151号行政判决认为，苏鹏程等人具有桥亭六组集体经济组织成员资格，已经新兴县政府7、8、12号复议决定确认。桥亭六组集体土地被征收后，土地补偿款在集体经济组织内部如何分配，不属于新城镇政府的行政管理权限。苏鹏程等人要求新城镇政府将留用地分配至其个人名下，不符合《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条、第九条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　苏鹏程等人申请再审称：至今苏鹏程等人未获得分配土地补偿款的权利，新城镇政府有对土地征收补偿费和留用地分配作出处理的法定职权，应当依法履行法定职责。请求撤销一、二审判决，依法受理本案。

　　新城镇政府答辩称：桥亭六组的集体土地被征收后，其补偿款如何在集体经济组织内部分配的问题，不属于新城镇政府依照行政管理权限处理的职责范围。新城镇政府作出的处理决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。一、二审判决驳回诉讼请求，并无不当。请求驳回苏鹏程等人的再审申请。

　　新兴县政府答辩称：本案涉及的征地补偿款分配争议，属于民事纠纷，不属于行政处理范围，依法应通过提起民事诉讼等途径解决。新兴县政府作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，复议程序合法。一、二审判决驳回诉讼请求，并无不当。请求驳回苏鹏程等人的再审申请。

　　桥亭六组未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述规定，对村民委员会及其成员作出的可能侵害村民合法权益的决定，法律赋予村民有两条救济途径：一是向人民法院提起民事诉讼，二是由乡、镇政府责令改正。村民可以选择依法向人民法院提起民事诉讼，解决相关争议，也可以请求乡、镇政府依法对村民委员会及其成员作出的决定进行监督，责令其改正违法的决定。也就是说，接受村民申请，依法对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为实施监督，属于乡、镇政府的法定职责。但是，村民就同一监督事项，先行提起民事诉讼，人民法院作出生效民事判决后，村民又向乡、镇政府申请监督的，由于受生效民事判决效力的拘束，乡、镇政府无权再行作出处理。本案中，被诉17号决定和1号复议决定认为，土地补偿款分配纠纷应当向人民法院提起民事诉讼，不属于乡、镇政府的法定职责，不符合法律规定。但是，因苏鹏程等人提请新城镇政府履行监督职责之前，就承包地征收补偿费用分配纠纷提起过民事诉讼，终审民事判决已经发生法律效力。因此，被诉17号决定和1号复议决定认为，新城镇政府无权就苏鹏程等人申请监督事项作出处理决定，结论并无不当。苏鹏程等人主张新城镇政府具有作出处理决定的法定职责，理由不能成立。苏鹏程等人认为生效民事判决错误，侵犯其合法权益的，应当依法通过审判监督程序解决。

　　综上，苏鹏程等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　驳回苏鹏程、苏婉婷、苏铭慧的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 龚　斌

　　审判员 曹　刚

　　二〇一七年十一月三十日

　　法官助理    黄宁晖

　　书记员        陈清玲

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申11082号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吕春生等251人。

　　诉讼代表人：吕春生，男，1967年4月15日出生，汉族，住河北省邯郸市邯山区。

　　诉讼代表人：李智远，男，1951年8月6日出生，汉族，住河南省安阳市北关区。

　　诉讼代表人：李宗杰，男，1953年1月6日出生，汉族，住河南省安阳市北关区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省安阳市北关区人民政府，住所地河南省安阳市灯塔路166号。

　　法定代表人：路录平，该区人民政府区长。

　　原审第三人：河南省安阳市北关区南漳涧村村民委员会。

　　再审申请人吕春生等251人因诉河南省安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）不履行法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终366号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　吕春生等251人申请再审称：河南省安阳市北关区南漳涧村第二村民小组（以下简称第二村民组）有20多亩未承包到户的土地被征收。吕春生等251名第二村民组村民经政府信息公开得知，土地补偿费为每亩16万元，但河南省安阳市北关区南漳涧村村民委员会（以下简称南漳涧村委会）却按照每亩1万元补偿第二村民组村民，侵犯吕春生等251人合法权益。北关区政府作为征收主体，应对土地补偿费发放情况予以监督，但吕春生等251人向其邮寄查处申请后，至今无结果。一、二审裁定驳回起诉错误，请求撤销一、二审裁定并依法再审本案。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，吕春生等251人认为南漳涧村委会发放土地补偿款不到位，应向南漳涧村委会所在地的乡、镇人民政府申请履行监督职责，北关区政府不具有直接处理吕春生等251人申请事项的法定职责。吕春生等251人诉请确认北关区政府不履行法定职责违法，没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。吕春生等251人申请再审的理由不成立，本院不予支持。

　　综上，吕春生等251人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回吕春生等251人的再审申请。

　　审判长 袁晓磊

　　审判员 聂振华

　　审判员 李小梅

　　二〇一九年十二月二十四日

　　法官助理   张海婷

　　书记员       王绍莹

　　来源：行政涉法研究