当事人对被强制拆除后原址重建的违法建筑物的强拆行为不具有诉的利益

　　裁判要旨

　　涉案建筑物原址上的建筑物因没有合法审批手续被依法强制拆除后，当事人未经审批在原址上自行重新建设涉案建筑。当事人对被强制拆除后原址重建的违法建筑明显不具有诉的利益，其对涉案行政强制行为提起的行政诉讼，不具有司法保护的必要性和实效性，应裁定驳回起诉。

　　案件索引

　　一审：山东省威海市环翠区人民法院(2020)鲁1002行初28号(2020年7月9日)

　　二审：山东省威海市中级人民法院(2020)鲁10行终118号(2020年10月19日)

　　基本案情

　　原告陈某诉称：原告通过置换租赁使用涉案土地建设仓库。威海市城市管理与行政执法局确定原告上述土地范围内建筑为违法建筑物，转交被告威海市环翠区羊亭镇人民政府(以下简称羊亭镇政府)处理。2019年9月4日，环翠区羊亭镇执法大队接受被告委托，对上述建筑进行拆除。拆除过程中被告未向原告出示行政执法证、相应的行政执法文书。被告上述行为明显违反行政执法程序，且未告知原告上述行政行为的起诉期限，严重侵害了原告的合法权益。请求法院判决确认被告行政强制拆除行为违法。

　　被告羊亭镇政府辩称：只有侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为。本案中，原告原位于涉案土地上的建筑物被认定为违章建筑，因原告未在法定期限内自行拆除，被强制拆除。原告在原违法建筑被依法强制拆除后，再次未经许可自行在原地实施搭建行为， 被告依法予以强制拆除，没有侵犯原告的合法权益。原告对涉案建筑物的权益主张不具有合法性和正当性，原告提起的确认涉案强拆行为违法之诉，缺乏诉的正当利益。请求法院裁定驳回起诉。

　　法院经审理查明：2014年5月14日，鲁东村与案外人谷某某签订《土地租赁合同》。5月17日，原告陈某与谷某某签订《土地转租合同》，约定谷某某将上述地块转租给陈某。6月24日，陈某以谷某某的名义向鲁东村缴纳了土地租赁款112800元。原告陈某在上述土地上建设仓库用于企业经营，所建仓库没有建设审批手续。

　　2017年3月3日，威海市国土资源局作出《行政处罚决定书》，认定原告未经批准非法占用鲁东村集体土地建设仓库的行为违法，责令其退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用土地处以罚款121650元。原告在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，亦未履行处罚决定书确定的义务，经催告仍未履行，威海市国土资源局向一审法院申请强制执行。2017年12月25日，一审法院裁定准予强制执行。2018年1月，羊亭镇政府根据上述行政裁定将原告陈某违法建设的部分仓库强制拆除。

　　2019年3月，原告又自行在拆除原地搭建棚子，没有履行建设审批手续。2019年3月27日，威海市城市管理与行政执法局确定原告上述土地范围的建筑为违法建筑并作出《监察督办单》。2019年9月4日，被告羊亭镇政府组织羊亭执法中队对原告搭建的棚子进行了强制拆除。原告对该强制拆除行为不服，提起诉讼。

　　裁判结果

　　山东省威海市环翠区人民法院于2020年7月9日作出(2020)鲁1002行初28号行政裁定：驳回陈某的起诉。

　　宣判后，陈某不服，提起上诉。山东省威海市中级人民法院于2020年10月19日作出(2020)鲁10行终118号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：根据《行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对于行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益的行政行为，可以提起行政诉讼。合法权益可能受到行政行为的侵犯是获得诉讼资格的基本前提。若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则不具有诉的利益，不应赋予其诉讼资格。本案中，涉案建筑物原址上的建筑物因没有合法审批手续被强制拆除后，陈某在原址上重新建设了涉案建筑物，无合法审批手续及产权证明，其对涉案建筑物明显不具有值得保护的合法权益，其对涉案行政强制行为不服提起的行政诉讼，不具有诉的利益，依法应予驳回。综上，原审法院裁定正确，依法应予维持。

　　案例注解

　　当事人向法院提起诉讼请求，应当具有通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。司法裁判的必要性和实效性，可以从诉讼主体、诉讼客体两方面进行考察。从诉讼主体角度，要考察法院对特定当事人间的纠纷有无必要进行审理和判决，即当事人适格或正当当事人的问题；从诉讼客体角度，要考察诉讼请求本身是否具有必要性和实效性，亦即诉的利益问题。本案焦点在原告对被拆除建筑是否具有诉的利益，由此判断其提起的诉讼请求是否具有司法保护的必要性和实效性。

　　一、行政诉讼中诉的利益界定

　　诉的利益是大陆法系民事诉讼理论上的概念，是指对于具体的诉讼请求，是否具有进行本案裁判的必要性和实效性，主要基于对判决所能实现效果的考察。在大陆法系民事诉讼理论中(如日本)，诉的利益是诉讼要件之一。

　　我国2015年立案登记制改革后，诉的利益理论被引入行政诉讼实务。在陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案中，法院判决认为：“原告这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，法院对其起诉应严格依法审查。本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。” 此后，诉的利益在行政理论和行政司法实务中备受关注，成为行政诉讼中法院不予立案或裁定驳回起诉的重要理由之一。

　　根据我国《行政诉讼法》的规定，行政案件司法审查分为对起诉条件的程序性审查、对行政行为合法性要件的实体性审查。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条对行政诉讼的起诉条件进行了明确界定，以此来规范当事人的诉权行使。

　　诉的利益虽然是判断《行政诉讼法》第二条规定的诉讼是否正当、诉权行使是否正当的一个重要依据，但并未明确列入《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件中。事实上，诉的利益与原告主体资格、受案范围、管辖权、重复诉讼等起诉条件比较也不同，诉的利益具有统合性，需要结合具体案件，对当事人诉的必要性和实效性进行具体分析，方能作出判断，具有较大的自由裁量空间。

　　二、行政诉讼中诉的利益审查

　　诉的利益是判断当事人提起诉讼是否具有进行本案裁判的必要性和实效性的依据，对诉的利益的审查亦应当围绕必要性和实效性来确定。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，人民法院依法不予立案。上述意见明确了判断诉的利益的两项判断标准——必要性和实效性。

　　(一)关于必要性

　　当事人提起的诉讼应具有足以启动国家审判制度予以解决的实际价值，应“有必要”由人民法院通过裁判来解决当事人之间的纠纷，对于解决行政争议不具有“必要性”的起诉，法院应当予以驳回。亦即，只有在具有利用诉讼制度的必要时，才能启动诉讼。比如，个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，此类滥用诉权、恶意诉讼的当事人，不具有诉的利益，应当有效制止。又如，当事人没有法律保护的利益，没有作出判决的实体法依据，诉讼就应被驳回。如本案，涉案建筑物原址上的建筑物系因没有合法审批手续而被强制拆除，原告明知建设行为应履行法定审批手续而未履行，自行在被拆除原址上重新建设涉案建筑，该行为明显违法，其对涉案建筑物亦明显不具有值得保护的合法权益。原告对涉案行政强制行为不具有诉的利益，应当驳回起诉。

　　(二)关于实效性

　　目前，对“实效性”的考量有两方面参考。(1)从实际化解行政争议的效果看，如果由于事实或法律上的原因，诉讼目的本来就是无法达到，可以认定案件缺乏诉的利益。亦即，对于当事人提起的诉讼，法院通过裁判应当能实质有效解决行政争议，如果即便原告胜诉，对行政争议解决也并无裨益的起诉，法院应当予以驳回。在李某某诉北京市朝阳区人民政府等行政复议案中，最高人民法院认为：“针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。”(2)从当事人选择的诉讼策略与其他可能的诉讼策略的内部关系来看，如果另案选择效率更高，可以认定本案缺乏诉的利益。如在严某某等诉湖北省武汉市汉阳区人民政府不履行法定职责案中，最高人民法院认为：“对严某某等人权利义务产生直接影响的是汉阳区征收办的具体房屋征收行为，当事人可以通过直接起诉汉阳区征收办的行政行为来维护合法权益，且严某某等人已就此以汉阳区政府和汉阳区征收办为被告向武汉市中级人民法院先行提起行政诉讼。在已经存在更为有效便捷救济方式的情况下，当事人坚持起诉汉阳区政府不履行层级监管职责，缺乏诉的利益。”

　　三、行政诉讼中诉的利益审查规范与诉权保护

　　不具有诉的利益的起诉，尤其是滥用诉权、恶意诉讼等行为，消耗行政资源，挤占司法资源，徒增对方当事人讼累，损害司法权威。此种情况下，对诉的利益的判断，应当在正常司法审查外，从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。诉的利益涉及诉的必要性和实效性，应归入诉讼要件的审查中，对欠缺诉讼要件的起诉，法院应当不予立案或裁定驳回。

　　《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定：“对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。” 同时，实务中，对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，可以探索建立层报上级法院、以省级为单位设立恶意诉讼黑名单制度。同时，要强化诉讼引导机制，在立案阶段加强释明引导，在保障与规范当事人行使诉权的同时，对涉嫌滥诉的当事人进行更为严格的审查，对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册，通过域内通报等进行联合惩戒。

　　诉的利益这一概念具有高度的包容性和灵活性，诉的利益判断也具有较大的自由裁量空间，法官需要在个案裁量中实现保护诉权与滥诉规制的动态平衡。对诉的利益的界定，应保持审慎态度，在证据确实充分、论证确实严密的基础上，综合全部案情加以审查，以避免合法诉权的行使障碍。

　　来源：鲁法行谈