最高法：取决于征收是否依法补偿，完成法定征收程序，直接对权利造成了损害

　　裁判要旨

　　一种观点认为，根据《物权法》第二十八条的规定，征收决定自作出并公告时，发生物权转移的法律效力，原集体土地权利人丧失集体土地所有权和使用权，同时取得征收补偿安置请求权。故对原集体土地权利人产生实际影响的是土地征收及其补偿安置行为，其对该行为不服，可依法申请复议、提起诉讼。至于行政机关如何处置已经征收为国有的土地，与原集体土地权利人已无利害关系，其不得就此提起诉讼。

　　另一种观点认为，《物权法》第二十八条规定的“自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”不能单纯地理解为征地决定作出及公告送达时生效，而应当理解为按照《土地管理法》及其实施条例的要求，完成包括进行安置、支付补偿费用在内的全部征收程序后方能产生物权转移的法律效力。因此，在进行安置补偿之前，即使征收文件已经下达，村民作为原土地使用权人仍然与后续权证注销、土地出让、颁证等行为具有法律上的利害关系，可以就此提起诉讼。

　　【裁判思路与裁判规则】

　　一般来说，集体土地在被征收后，性质便转化为国有土地，被征收人对国有土地上的转让和颁证行为，也就相应失去了法律上的利害关系，不具有对后续相关行政行为提起行政诉讼的原告资格。在集体土地征收过程中，这里的“依法”应当具体包括：

　　（1）对被征收人依法进行安置补偿。

　　（2）依法完成了法定的征收程序。

　　综上，在征收决定作出并生效后，后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉，取决于三个问题：一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形；二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题；三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。

　　【问题的由来】

　　由于理论上对集体土地征收过程中物权转移的时点存在不同认识，实践中，征地批复或征地决定作出后，土地所有权变更的时间节点也相应存在不同观点，包括：（1）征地决定作出时。该观点认为，根据《物权法》第二十八条的规定，因人民政府的征收决定导致物权变更的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。而行政行为一经作出，即具有公定力、确定力和执行力，因此有权机关作出批复时，土地所有权即发生变更。（2）征地决定公告时。该观点认为，《土地管理法》及其实施条例规定征地依照法定程序批准后需要在被征地方予以公告，征地决定送达被征地主体，被征地主体知情后，批复才正式生效，所有权也才相应发生变更。（3）征地程序完成时。该观点认为，为了保护被征地人的利益，征地机关在完全实施了征地批文批准的事项和要求，征地程序完成时，才能发生《物权法》第二十八条规定的物权变更效力。（4）原权利凭证注销时。该观点认为，根据《土地管理法》第四十六条第二款和《土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，被征收土地的所有权人和使用权人持权利证书到国土资源部门办理征地补偿登记。而根据《物权法》第九条规定的不动产物权登记公示公信原则，因国家所有的自然资源所有权可不登记，所以补偿登记后注销原不动产权利人物权时，所有权发生变更。基于上述不同观点，对于被征收人可否就征地批复作出后相关权利证书的注销、国有土地的出让、颁证等行为提起诉讼，司法实践中存在认识上的分歧。

　　【不同观点】

　　一种观点认为，根据《物权法》第二十八条的规定，征收决定自作出并公告时，发生物权转移的法律效力，原集体土地权利人丧失集体土地所有权和使用权，同时取得征收补偿安置请求权。故对原集体土地权利人产生实际影响的是土地征收及其补偿安置行为，其对该行为不服，可依法申请复议、提起诉讼。至于行政机关如何处置已经征收为国有的土地，与原集体土地权利人已无利害关系，其不得就此提起诉讼。

　　另一种观点认为，《物权法》第二十八条规定的“自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”不能单纯地理解为征地决定作出及公告送达时生效，而应当理解为按照《土地管理法》及其实施条例的要求，完成包括进行安置、支付补偿费用在内的全部征收程序后方能产生物权转移的法律效力。因此，在进行安置补偿之前，即使征收文件已经下达，村民作为原土地使用权人仍然与后续权证注销、土地出让、颁证等行为具有法律上的利害关系，可以就此提起诉讼。

　　【裁判思路与裁判规则】

　　一般来说，集体土地在被征收后，性质便转化为国有土地，被征收人对国有土地上的转让和颁证行为，也就相应失去了法律上的利害关系，不具有对后续相关行政行为提起行政诉讼的原告资格。其根据在于，《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，征地过程中，人民政府的征地决定作出并依法公告送达后，土地的所有权主体就由集体经济组织转变为国家。但是，我们应当注意，所有权并不是一个完全不受限制的权利，所有人在行使所有权时，不能侵害社会公共利益和他人的合法权益。此外，所有权还是一个包含占有、使用、收益、处分等多个权能的权利。由于上述权能可能分属于不同主体，因此，即使取得所有权也不意味着所有权人可以完全行使对物的支配权。从这个意义上来讲，所有权的行使具有一定的社会性。《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”在集体土地征收过程中，这里的“依法”应当具体包括：

　　（1）对被征收人依法进行安置补偿。《物权法》第二十八条虽然规定了因人民政府的征收决定，导致集体土地征收的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。但同时，《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”综合上述规定，不难发现，集体土地自征收决定公布生效后，相应的土地所有权发生改变。但与此同时，被征收人取得了要求征收部门进行安置补偿的权利。对此，有观点认为，由于此时被征收人的所有权和使用权已经转变为安置补偿请求权，因此，原集体土地权利人通过对土地征收及其补偿安置行为提起诉讼，完全可以实现维护其合法权益的目的。相反，通过起诉后续国有土地出让、登记颁证等行为，无论人民法院如何判决，均不能直接解决实质问题。即使判决撤销出让、登记颁证等行为，也只是回到集体土地征收及补偿安置状态，原集体土地权利人要解决纠纷，仍需针对集体土地征收及补偿安置行为申请复议、提起诉讼。因此，允许原集体土地权利人直接针对征收之后的国有土地出让、登记颁证等行为提起诉讼，不但不能实质性解决纠纷，同时也不符合诉讼经济原则，浪费司法资源，徒增当事人诉累。

　　对于上述观点，本书认为，征收人所拥有的被征收土地的所有权和使用权转化为安置补偿请求权的过程，从法律性质上看，实质是被征收人所享有的原土地所有权或使用权这一物权转化为债权请求权的过程。而对于这种安置补偿请求之债的保护，《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，土地征收的最后环节-交出土地，要由人民法院来审查执行。而《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项、第二款规定：“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行......人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”该条虽然是对责令交出土地之后人民法院对非诉执行申请审查的规定，但它明确将原土地使用人已经依法得到安置补偿（包括已经依法安置补偿但被征收人无正当理由拒绝接受的情形），作为人民法院准许自然资源主管部门执行其作出的责令交出土地决定的前置要件，从而使依法安置补偿与否，成为征收人能否实现土地所有权的要件之一。这一点在新修订的《土地管理法》中也得到了体现，该法第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”换句话说，征收人不依法进行安置补偿，就不能强令被征收人交出土地，从而也就无法完整地实现其所享有的国有土地所有权的权能。而这也可以理解为，虽然集体土地被征收，土地所有权性质发生了改变，但改变后的国有土地使用权在被征收人所享有的安置补偿之债尚未实现前，依然实际掌握在被征收人手中，从而事实上形成了一种持续占有不动产直至债权圆满清偿的权利状态，这种权利状态非常类似于不动产质权。虽然我国立法上并不承认不动产质权，但究其原因，除了法律文化方面的因素，更重要的是考虑到公示方法的问题，即在不动产物权采取登记生效主义的情况下，它与不动产抵押本质上并无区别。因此，在我国，虽然没有规定不动产质权的登记制度，但却规定了不动产抵押权制度。由于根据相关法律规定，在集体土地征收过程中，事实上确实存在土地所有权转移后，被征收人对原土地及其房屋的合法占有，因此，我们可以绕过质权如何取得的问题，直接参照经登记而取得的不动产抵押的法律效果，利用后者作为法律工具来分析征收补偿中的相关问题。

　　《物权法》第一百九十一条第二款规定：“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”参照这一规定，在安置补偿尚未依法落实的情况下，被征收人在征收人实施的后续出让、颁证等行为直接侵害其对土地和房屋占有的情况下，被征收人具有法律上的利害关系，可以作为原告提起诉讼。这种原告资格是基于被征收人的合法财产权而被法律赋予的，司法机关不能简单地从救济的必要性角度随意剥夺。退一步讲，即使从救济的必要性角度考虑，撤销对被征收土地和房屋的违法处置行为，对于维护尚未获得安置补偿利益的被征收人的合法权益也是必要的。

　　（2）依法完成了法定的征收程序。征地行为是一个多阶段性的行为。取得征地批准文件并公布生效，并不意味着征地工作必然会完成，如遇到特殊情况也有可能不能继续实施征地行为。例如，原国土资源部印发的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见的通知》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”在此情况下，由于没有继续进行法定的征收程序，从而导致其他相关权利没有发生及时转移。此时，原土地权利人仍然合法享有土地的使用权，因此，其对于后续的用地行为不服，仍然可以提起复议或诉讼。

　　此外，在征地公告已经发布，土地所有权已经发生转移，但并未实际开发利用的情况下，原农村集体经济组织及其成员依然可以享有土地使用权，只不过此时的土地使用权已经在性质上从集体土地使用权转化为国有土地使用权。对此，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条规定：“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。”这种情况下，被征收人显然是可以在后续的土地利用行为侵害其合法权益的情况下，对相关行为提起行政诉讼的。

　　综上，在征收决定作出并生效后，后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉，取决于三个问题：一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形；二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题；三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。

　　【需注意的问题】

　　（1）对于前面提到的因有关用地批准文件自动失效，而导致没有完成征收程序的问题，需要讨论的是，何为农用地转用和土地征收批准文件自动失效？是否自始无效？已经批准征收为国有土地的集体土地是否能够重新转为集体土地？市、县人民政府是否不再享有依据征地批文组织实施征收土地的权利？实务中争议颇多。

　　对此，自然资源部于2018年6月25日下发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号），其中规定“规范认定无效用地批准文件。各省（区、市）要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。”该通知重申了批准文件自动失效的规定，同时对于已经实施征地补偿安置方案但不具备供地条件的情形，规定了逐级报批撤回用地批准文件的程序。但该通知下发后，实务操作中争议依旧很大，主要争点在于：国务院批地以及省级人民政府批地文件失效的概念是否完全一致？已经批准征收为国有土地的土地是否还能再还原为集体土地，法律上是否有障碍？市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回批准文件是否就能导致文件失效？......据我们了解，目前对于省级人民政府征地和农转用批准文件，有两者一起申请撤回的，也有仅申请撤回农用地转用批准文件的。而对于国务院的批准文件，出现过申请撤回农用地转用批准文件的，但迄今为止还未出现过撤回征地批复文件的申请。

　　为使这一规定更符合上位法精神和更具有可操作性，2018年12月6日，自然资源部办公厅又下发了《关于批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2018〕49号），该通知规定：“为更好实施建设用地＇增存挂钩＇机制，加快推进批而未供土地处置工作，现就有关问题通知如下：一、农用地转用或土地征收经依法批准后，未公告补偿安置方案的，可认定为未实施具体征地行为。对已公告补偿安置方案，因相关规划、政策调整，不具备供地条件的土地，在处理好有关补偿事宜后，可由市、县人民政府按相关规定，逐级报原批准机关申请撤回有关批准文件，原批准机关同意撤回的，批准文件不再执行。二、对国务院批准的城市建设用地，省（区、市）已批准实施方案的，因相关规划、政策调整等原因，部分已不具备供地条件的，可由市、县人民政府按相关规定，逐级报省级人民政府申请调整用地实施方案，并报自然资源部备案；未批准实施方案的，省级自然资源主管部门要加快组织报批工作，并及时报自然资源部备案。对省级人民政府批准的城市建设用地，需要用地调整的，由各省（区、市）规定。”可以看出，49号通知不再提“文件失效”的说法，而是明确了三种情况：一是明确规定了究竟何为未实施征地行为，即批准文件下达后，完全未公告补偿安置方案的情形才视为没有实施征地行为。二是市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回有关批准文件的，需要原批准机关同意撤回，文件才明确不再执行。反过来说，如果原批准机关不同意撤回，文件仍有执行的可能性。三是国务院批准的城市建设用地，分地方是否已经批准实施方案两种情形，而无论是否批准实施方案，都要通过调整用地实施方案和加快组织报批等方式推进执行。相当于对于国务院批准用地在制度上没有设计申请撤回用地的途径。

　　据此，关于“批准文件自动失效”的理解，目前，只有完全未公告补偿安置方案，及市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回有关批准文件且原批准机关同意撤回两种情形。换句话说，只有在这两种情形下，农用地转用和土地征收批准文件才明确不再执行，并可以交回原集体经济组织。而其他情形则是要尽快调整用地实施方案或者加快组织报批，以推进已经发生效力的用地批准文件的执行。

　　（2）虽然总体上看，征地批复作出后，在特定条件下，后续物权变动行为具有可诉性。但需要注意的是，即使在没有依法安置补偿的情况下，被征收人可以就后续颁证等行为提起诉讼，但其在提起诉讼时，应当证明其已经就没有依法补偿安置这一行为提起诉讼，并得到法院支持；或是将安置补偿行为与后续被诉行为一并提起诉讼，从而解决其据以提起诉讼所依据的“抵押权”所依附的“安置补偿债权”这一诉讼的前提要件是否具备的问题。而在进入诉讼程序后，其诉求能否最终得到支持，还要具体看取得土地相关权利的第三人是否为善意第三人，撤销相关权证是否会损害公共利益等。

　　（3）新修订的《土地管理法》，在土地征收程序方面，要求县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查、公告听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等事项签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位，方可申请征收土地。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，供审批机关决策参考。从而将签订补偿安置协议的工作挪移到了征地报批前，届时，对于征地决定下达前就已经签订安置补偿协议的被征收人，由于其对于征收行为已经知情并同意安置补偿方案，征地决定下达后，再将争议延伸至后续权证注销、土地出让、颁证等行为的必要性和合理性就将值得商榷。

　　【相关案例】

　　1．广东省中山市坦洲镇永一村合兴村民小组诉中山市人民政府颁发国有土地使用权证案,（2014）粤高法行终字第1025号

　　基本案情：被告中山市人民政府于2006年5月24日向第三人中山市大俊企业有限公司颁发了中府国用〔2006〕第330518号《国有土地使用权证》，将位于中山市坦洲镇永一村合兴队的12100.65平方米土地办证至第三人名下。原告合兴村民小组认为，涉案土地自中华人民共和国成立后一直是其名下的耕地，从未有行政机关表示该宗地已被征收或由农用地转为商业用地予以出让，原告村民也从未领取过任何关于该宗土地的征地补偿款。近来，第三人在原告村里欲建设施工，原告才得知被告的土地发证行为，随即以被告未经补偿就擅自将原告赖以生存的土地发证至第三人的名下侵犯了原告的权益为由，请求法院判令撤销被告给第三人颁发的《国有土地使用权证》。

　　裁判摘要：本案中，虽然涉案土地已由原广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字〔2006〕65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，可以由集体农用地转为建设用地，但是，中山市政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成，合兴村民小组具有就后续颁证行为提起诉讼的原告资格。

　　2．石某某诉山东省潍坊市人民政府行政复议案

　　基本案情：案涉土地于2002年10月22日经山东省人民政府鲁政土字〔2002〕516号《关于青州市2002年第六批次城市建设用地的批复》征为建设用地，青州尧王制药有限公司与青州市益都街道办事处石家社区居委会二组及居委会两次签订协议，先后对案涉土地的租用及征用所涉土地补偿及失地农民保险金等问题作出约定，相关补偿款已全部支付。后石某某提起复议申请，请求撤销青州市人民政府作出的青政复土字〔2002〕297号《关于向青州尧王医药包装材料有限公司出让国有土地使用权的批复》，复议机关以其不具备主体资格为由，驳回申请人的复议请求。石某某对复议决定不服，遂成诉。

　　裁判摘要：申请人石某某作为案涉土地承包人，对于案涉土地征收过程中的实施行为具有利害关系，但是在案涉土地已经被依法征收，且相关补偿款已全部支付的情况下，其与青州市人民政府将征收的土地再予以出让的行为之间不具有利害关系。故，复议机关的处理并无不当，其诉讼请求应予判决驳回。

　　来源：阎巍、胡卉明著《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则 来源：专注行政法