观点要旨

　　征收土地方案要实际对外发生法律效力，需要当地土地行政主管部门根据实际征地和被征收人实际情况，将征收土地方案转换为征地补偿、安置方案，并将普遍适用的补偿标准转换为适用于具体征收项目的补偿安置标准。综合上述分析，省级以上人民政府对征收土地方案的批复，经公告，对外产生了征收土地的效力；但就其中所涉及的补偿安置内容来说，还只是一个内部批准行为，对被征收人产生法律效力的是市、县级人民政府的土地管理部门根据征收土地方案制订，对外公布并征求意见，最终经市、县级人民政府批准的征地补偿、安置方案，以及该方案中确定的补偿标准。

　　被征收人如果对征收补偿不服，其权利救济途径应当是对征地补偿、安置方案及其所确定的具体的补偿标准请求复议或者裁决，而不能对征收土地方案或是各级人民政府制定的普遍适用的补偿标准请求复议或者提起诉讼。

　　经批准的征地补偿安置方案是否可诉

　　【问题的由来】

　　由于《土地管理法实施条例》第二十五条第三款只规定了被征收人“对补偿标准有争议的”可以申请裁决，而没有明确对于包含征地补偿标准的征地补偿安置方案是否可以申请裁决，故而，对于经批准的征地补偿安置方案的可诉性，审判实践中存在不同认识。

　　【不同观点】

　　一种观点认为，征地补偿安置方案本身并未对被征收人的权利义务产生实际影响，且《土地管理法实施条例》也没有将征地补偿安置方案明确为可裁决对象，因此，征地补偿安置方案不可诉。被征收人可以就最终的安置补偿行为提起诉讼。

　　另一种观点认为，一方面，征地补偿安置标准是征地补偿安置方案的核心和主要内容，二者是内容和载体的关系，不能截然分开。既然允许对安置补偿标准提起协调、裁决和诉讼，也应当将其载体即安置补偿方案纳入审查范围。另一方面，《征收土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”这其中除狭义的安置补偿标准之外的其他要素，本质上来说也属于广义的“征地补偿安置标准”，应当同等对待。因此，安置补偿方案属于协调、裁决或复议的受案范围，从而也属于行政诉讼的受案范围。

　　【裁判思路与裁判规则】

　　征地补偿安置方案是否可诉的问题，需要从何为补偿安置方案人手。而这一问题涉及补偿安置方案、征收土地方案和征地补偿标准的关系问题。《土地管理法实施条例》第二十条规定，征收集体土地的流程主要有：市、县级人民政府按照土地利用年度计划拟定“三方案”（农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），分批次逐级上报有批准权的人民政府；有批准权的人民政府土地行政主管部门审查并提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；由市、县人民政府组织实施。其中，征收土地方案从内容上看，根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第十一条第三款的规定，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助标准，需要安置人员的安置途径等。在征收土地方案经有批准权的人民政府批准后，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门要根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案。拟定的征地补偿、安置方案进行公告，征求意见后，经市、县人民政府批准，由土地主管部门组织实施。从内容上看，原国土资源部《征收土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”那么《土地管理法实施条例》第二十五条规定的补偿标准，又该如何理解呢？《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”根据上述规定，“补偿标准”包括了土地补偿标准、安置补助标准以及房屋、青苗等其他地上附着物的补偿标准。为进一步明确和完善相关补偿标准，原国土资源部于2004年11月3日下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号），该意见从四个方面提出了指导意见，主要涉及的是关于征地补偿标准、关于被征地农民安置途径、关于征地工作程序和关于征地监管。在征地补偿标准中，细化了统一年产值标准的制定、统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制定、土地补偿费的分配。其中，全省统一年产值标准由省级国土资源部门会同有关部门制定省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，由省政府批准后公布。征地统一年产值标准是在一定区域内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、农用地等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。征地片区综合地价，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值，土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准，原则上不含地上附着物和青苗补偿费。为指导各地制定征地统一年产值标准和区片综合地价，原国土资源部还下发了《征地统一年产值标准测算指导性意见（暂行）》和《征地区片综合地价测算指导性意见（暂行）》，供各地参照执行。总体上看，征地补偿标准由省级人民政府国土资源部门制定，2～3年更新一次，由省政府公布实施。可见，征地补偿标准具有多层次性：国家层面，对耕地的补偿标准作出了规定。而耕地补偿中的平均年产值，以及安置补助、房屋和地上附着物的补偿标准等，则是交由省级人民政府土地主管部门制定，以省政府名义公布；然后由市、县人民政府根据全省征地补偿标准，制定适用于本市、县的征地补偿标准。该标准一旦确定，就对一定时间内、特定范围内的不特定主体反复适用。因此，征地补偿标准就其性质而言，具有抽象行政行为的属性。

　　从补偿安置方案、征收土地方案和征地补偿标准的关系看，要将前述具有抽象行政行为性质的征地补偿标准转换为某一区域或者某一区片的征收补偿标准，就要依托土地管理部门制订的征地补偿安置方案，而该方案的主要内容则是包括在征收土地方案中，报经省级以上人民政府批准的。因此，从内容上看，征地补偿标准是制订征地补偿安置方案的依据，也是制订征收土地方案的依据。征收土地方案要实际对外发生法律效力，需要当地土地行政主管部门根据实际征地和被征收人实际情况，将征收土地方案转换为征地补偿、安置方案，并将普遍适用的补偿标准转换为适用于具体征收项目的补偿安置标准。综合上述分析，省级以上人民政府对征收土地方案的批复，经公告，对外产生了征收土地的效力；但就其中所涉及的补偿安置内容来说，还只是一个内部批准行为，对被征收人产生法律效力的是市、县级人民政府的土地管理部门根据征收土地方案制订，对外公布并征求意见，最终经市、县级人民政府批准的征地补偿、安置方案，以及该方案中确定的补偿标准。

　　被征收人如果对征收补偿不服，其权利救济途径应当是对征地补偿、安置方案及其所确定的具体的补偿标准请求复议或者裁决，而不能对征收土地方案或是各级人民政府制定的普遍适用的补偿标准请求复议或者提起诉讼。

　　接下来，我们再从安置补偿方案争议解决机制本身的发展，来考察其可诉性问题。1998年12月27日颁布实施的《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：......对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”自此，征地安置、补偿争议裁决机制作为一种重要的征地纠纷解决机制建立起来。2001年10月，原国土资源部发布的《征收土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）再次明确要求：“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”2006年，原国土资源部印发《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号），该通知明确，协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，故征地行为的合法行为不属于裁决对象。除此之外，该通知还指出：“协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。”此后，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）虽将裁决改为复议，但仍然明确“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”从而将整个安置补偿方案，而非仅仅是狭义的补偿标准纳入了新的复议制度当中。不难看出，征地补偿安置裁决机制的处理对象，并不限于狭义的安置补偿标准，事实上，包括对征地补偿和安置对象的确定、本集体经济组织被征收土地的地类和人均耕地面积等在内的整个征地补偿和安置方案争议，均可以纳入征地补偿安置争议协调和裁决制度以及行政复议途径解决。

　　事实上，不仅在国家制度层面，全国各地方在建立征地补偿安置争议协调裁决机制时早已屡有突破和尝试。如《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》（渝府办发〔2016〕98号）第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决。”第七条规定：“对土地补偿费标准和人均耕地面积、安置农业人口数的认定有争议的，由被征地的农村集体经济组织申请协调和裁决；对安置补助费、住房安置标准有争议的，由被安置人员申请协调和裁决；对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决；对房屋、青苗和地上附着物补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请。前款中提出争议的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人是协调、裁决的申请人。组织实施征地补偿安置方案的区县（自治县）国土资源部门是协调、裁决的被申请人。”该规定将对征地补偿标准不服、对征地补偿和安置对象以及相应补偿标准的认定不服、对经批准的征地补偿、安置方案不服三种争议均纳入了协调、裁决的范围。

　　究其根本，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设立征地补偿裁决制度的主要目的就是要通过裁决保障被征收人依法获得安置补偿的实体权益，而被征收人被征收土地的地类和面积、是否具有获得安置补偿的资格，以及安置补偿的方式和途径的合法与否，显然都是确定安置补偿利益的核心要素，这些要素对确定具体补偿标准至关重要。缺失这些要素，征地补偿便无从谈起，因此，它们与土地补偿费等各项费用的标准、数额等均属于实质意义上的“安置补偿标准”，从而应当纳人协调裁决和复议的范畴。

　　当然，属于协调、裁决或复议的范畴，并不一定就当然的属于诉讼的受案范围，这还要看作为裁决或复议对象的征地补偿安置方案是否对被征收人的权利义务产生实际影响，以及是否存在通过诉讼予以保护的必要性。例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定了市、县级人民政府应当制订安置补偿方案，但是由于该方案确定的内容，在后续实施过程中，会最终以安置补偿协议或是安置补偿决定的形式表现出来，故而直接对被征收人直接产生影响的是上述协议或决定，此种情形下，由于缺乏权利保护的必要，安置补偿方案自然不具有可诉性。但是，与国有土地上房屋征收不同的是：集体土地征收过程中如果征收人与被征收人双方最终未能达成协议，法律上并不存在一个确定征收人与被征收人双方安置补偿权利义务的“补偿决定”。在这一点上，集体土地征收与国有土地征收在整体思路可以说是截然相反的：国有土地征收过程中，虽然也有安置补偿方案，但总体上看，安置补偿处于一种“后置”状态，即在具体的安置补偿过程中，通过协商、评估等方式确定安置补偿数额，同时结合安置补偿方案确定的安置方式，最终以安置补偿协议或是征收决定的方式确定被征收人的安置利益；而集体土地征收过程中，安置补偿则总体上呈现出一种“前置”的状态，即在征收开始之前，就将具体的安置补偿方案连同征地方案一起逐级提交各级人民政府审批，并随着征收工作的展开，逐步完善确定下来。而在具体开展的安置补偿过程中，则主要是对已经确定的安置补偿方案进行落实。最终，如果双方不能以安置补偿方案确定的标准为依据达成协议，不存在安置补偿决定这一法定形式。这样一来，对被征收人安置补偿利益产生影响的实质上就是经批准的安置补偿方案。在这种情况下，将经过裁决或复议的安置补偿方案纳入诉讼的受案范围，是可行且具有实际意义的，而且与《土地管理法》及其实施条例以及《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定的精神相吻合。值得注意的是，这一问题随着修改后的《土地管理法》的施行，以及相应的征地安置补偿协议程序前置的实现，将在较大程度上得到解决。

　　【需说明的问题】

　　这里需要补充说明的是，对征地补偿标准不服是引发征地争议的主要原因。本轮《土地管理法》修改的一个重要目标就是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系，在完善征地补偿安置问题上下工夫，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。为此，修改后的《土地管理法》，将原第四十七条改为第四十八条，修改为：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。”“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”“县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”

　　以上规定完善了对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。2004年以来，按照国务院要求，征地补偿制度不断完善，实行了区片综合地价和统一年产值标准，全国征地补偿标准普遍提高。这次修法将改革经验入法，通过综合考虑土地产值、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素来评估确定区片综合地价，给予公平合理补偿；农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿；同时，要求将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等，从而切实保障了被征地农民的长远生计。

　　【相关案例】

　　刘某诉郑州市人民政府行政复议案,（2019）最高法行再103号

　　基本案情：刘某通过中牟县国土资源局2017年4月作出的《关于申请信息公开的说明》得知了《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案的批复》（牟政土〔2014〕281号），刘某地上房屋属牟政土〔2014〕281号批复所涉的征收范围内。刘某认为该批复同意的集体土地补偿安置方案侵犯了自己的合法权益，向郑州市人民政府提起行政复议，请求确认中牟县人民政府批准的牟政土〔2014〕281号批复的行政行为违法，并依法撤销《关于征收刘集镇集体土地的补偿安置方案》。郑州市人民政府于2017年5月22日收到该申请，于5月26日作出郑政（不受复决）字〔2017〕41号《不予受理行政复议申请决定书》，并于当天通过邮寄方式向刘某送达，该决定书认为：涉案《关于征收刘集镇集体土地的补偿安置方案》及批复不是具体行政行为，故该复议请求不属于行政复议受案范围。刘某对该不予受理行政复议申请决定书不服，提起诉讼。

　　裁判摘要：《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。根据上述规定，被征收人对经批准的征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。

　　本案中，刘某向郑州市人民政府申请行政复议的事项有两项内容：（1）确认中牟县人民政府批准的牟政土〔2014〕281号批复的行政行为违法；（2）依法撤销《关于征收刘集镇集体土地的补偿安置方案》。其中，中牟县人民政府的批复行为属于征地补偿安置方案作出前的过程性行政行为，不属于行政复议的受案范围，复议机关不予受理并无不当；但对于补偿安置方案，根据前述规定，在符合法定条件的情况下，复议机关应当予以受理。而本案中，郑州市人民政府并未查明申请人是否符合法定申请条件，即简单地以被诉《关于征收刘集镇集体土地的补偿安置方案》及批复不是具体行政行为为由，作出不予受理行政复议申请的决定，适用法律不当。来源：专注行政法