未办理产权登记的房屋实际所有权人与房屋征收行为之间具有法律上的利害关系

　　?裁判要旨

　　与开发商签订购房合同的房屋实际占有人，在没有证据排除被征收房屋所有权归实际占有人享有的情况下，即使该房屋未办理产权登记，房屋征收部门亦应当认可实际占有人对房屋所拥有的合法权益和实际所有权人的地位。房屋征收行为对房屋实际占有人的权利义务产生直接影响，房屋实际占有人与房屋征收行为之间存在法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。

　　?基本案情

　　2017年4月5日，甲区政府作出房屋征收決定，并于同日作出征收公告和征收补偿方案。郝某某所诉房屋位于征收范围内，但该房屋并未取得合法有效的产权证明。郝某某提起诉讼，请求确认甲区政府作出的被诉房屋征收决定违法并依法予以撤销。

　　Z法院一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第2条和《物权法》第9条规定，国有土地上房屋征收的被征收人是房屋所有权人，征收补偿的对象也是房屋所有权人。因此，在房屋征收管理活动中只有房屋所有权人与房屋征收及其相关行政行为具有法律上利害关系。对郝某某所提证据的真实性予以认可，但是并不能证实其对涉诉房产具有合法的房屋所有权。郝某某在房屋征收法律法规体系中不具有利益保护的请求权基础，其作为本案原告主体并不适格。裁定驳回郝某某的起诉。

　　A省高级人民法院二审认为，郝某某仅提供了一份售房合同，不足以证明其是涉诉房屋的所有权人，郝某某不是房屋征收法律关系中的被征收人，不具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。一审裁定驳回郝某某的起诉正确。甲区政府在作出房屋征收决定前并未组织相关部门对征收范围内未登记建筑进行调查认定和处理，而是直接针对征收范围内的所有房屋(包括有产权房屋和无产权房屋）制定了相应的补偿标准，并在协商一致的基础上和绝大部分住户签订了征收补偿协议。这种做法虽不符合法律规定，但没有证据证明对郝某某的合法权益造成不利影响。故郝某某以此为由主张诉权，缺乏事实依据。二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　郝某某不服一、二审裁定，向最高人民法院申请再审。

　　?争议焦点

　　未办理产权登记的房屋实际占有人与房屋征收行政行为之间是否存在利害关系，是否具有原告主体统格。对此，有两种不同观点：

　　第一种观点认为：郝某某系涉案房屋的实际占有人，对于涉案房屋享有事实上的物权，在没有证据排除房屋所有权归实际占有人所有的情况下，即使该房屋未办理产权登记，也应当认可房屋实际占有人享有实际所有权人的地位和合法权益。房屋征收行为对房屋实际占有人的权利义务产生直接影响，房屋实际占有人与房屋征收行为之间具有法律上的利害关系，房屋实际占有人应当县有原告主体资格。

　　第二种观点认为：根据 《物权法》第9条第1款和《城市房地产管理法》第60条的规定，不动产物权实行登记要件主义。只有依法进行产权登记并取得房屋产权证明，才能作为房屋的合法所有权人。根据《征补条例》第2条的规定，征收国有士地上的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。因房屋实际占有人无法提交产权证明，不能证明其是房屋的所有权人，因此其与被诉房屋征收行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。

　　?裁判结果

　　一审：驳回郝某某的起诉。

　　二审：驳回上诉，维持一审裁定。

　　再审审查：指令再审。

　　?评析

　　一、房屋所有权人的界定

　　根据 《征补条例》第2条的规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人)给予公平补偿。从该条文来看，被征收人明确为征收房屋的所有权人，但对于何为 “房屋所有权人”，《征补条例》并没有予以明确界定。对于所有权，我国民事法律规范有比较明确的规定。根据 《民法总则》第14条规定：“民事主体依法享有物权。物仅是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”《民法通则》第71条对所有权规定了四项内容：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”《物权法》的规定与《民法通则》的规定基本一致，仍沿用《民法通则》四项内容的规定。《物权法》第30条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”依照上述规定，所有权属于物权的一种，是对物的支配权，而房屋的所有权则是指对房屋全面支配的权利。所有权的上述内容在传统理论上称为所有权的“权能”。虽然大陆法系国家在所有权概念上对所有权权能的规定各有不同，但在理论上通常都认为所有权具有四项基本权能：一是占有权能，即对所有物加以实际管领或控制的权利；二是使用权能，即权利主体对其所有物加以利用的权利；三是收益权能，即通过对所有物的占有、使用等方式取得所有物所生利息（孳息）的权利；四是处分权能，即权利主体对其所有物依法予以处置的权利。因此，依据上述规定，我们可以得出，房屋的所有权包括对房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。拥有该四项权能的人即为房屋的所有权人。一般来说，完整的房屋所有权必须同时包括上述四项权利。

　　但是，占有、使用和收益权有时会脱离所有权，比如公房承租人对其所承租的公房有占有、使用和收益的权利，但没有所有权。而房屋产权是指房产的所有者按照国家法律规定所享有的权利，也就是房屋各项权益的总和，即房屋所有者对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利。

　　在我国，因房产等不动产物权价值重大，事关国计民生和整个社会的稳定，一般用登记作为不动产物权享有和变动的公示方法。如《物权法》第9条第1款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力：未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。“第14条规定：“不动产物权的设立、交更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第17 条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明……”《城市房地产管理法》第60条规定“国家实行土地所有权和房屋所有权登记发证制度。”因此，根据上述规定，房屋产权登记是取得房屋所有权必备的形式要件，即对房屋等不动产的产权实行登记要件主义。而房屋所有权人就是通常意义上的房产证上登记名字的人，也就是拥有占有、使用、收益、处分四项基本权利的人。

　　二、未办理房产登记的 “一手房” 购房合同买受人应视同为房屋实际所有权人

　　根据前述法律规定及理论，房屋的所有权人必须是购买了房屋并且在房地产管理部门办理了房屋产权登记手续的人。从这方面来说，本案中，政府与原审法院主张郝某某没有房产证，就不是房屋所有权人的观点似乎有一定道理。但是，在现实生活中，在商品房买卖合同签订后，由于各种原因经常发生买卖双方延迟办理房屋设立和变更登记的情形，而且在实践中还存在开发商在将房屋交付给购房人后，由于验收不合格或没有缴纳土地出让金等原因无法提供完整的产权登记手续，致使购房人迟迟无法办理产权登记手续的情形。为此，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用问题的解释》扩大了业主外延，进一步承认了事实业主，对本案的处理具有一定参考意义。我们认为，房屋所有权一般应以房屋产权登记为准；但没有办理房屋产权登记的与开发商签订购房合同的房屋实际占有人，在没有证据排除被征收房屋所有权归实际占有人享有的情况下，即使该房屋未办理产权登记，房屋征收部门亦应当认可实际占有人对房屋所拥有的合法权益和实际所有权人的地位。主要理由为：

　　第一，房屋买受人与开发商签订有房屋买卖合同。房屋买受人与开发商签订买卖合同的合意，已经形成了债法上的所有权转让的依据，这种依据成为将来物权变动的基础，即作为事实上的房屋所有权人的前提条件。值得注意的是，此处的商品房买卖行为主要指购房人与开发商之间的商品房买卖民事法律行为，一般不包括二手房买卖行为。因为二手房买卖行为较为复杂，房屋可能已经有过登记，也可能没有登记，另外，买卖合同是否已经实际履行，房屋是否已经实际交付，房屋是否已经实际占有和使用等，实践中情形较多，不能一概承认购房人的房屋所有权人资格，需要法院根据案件的实际情形予以审查认定。因此，此处的房屋买受人仅指与开发商签订 “—手房”买卖合同的购房人。

　　第二，房屋买受人已经合法占有未登记房屋。开发商已将商品房交付使用，购房人已实际接收并入住所购买的商品房，房屋交付已实际完成，虽然这仅仅是完成了债法意义上的交付，此时购房人还没有办理房屋产权登记手续，但事实上已经实际占有并使用了该房屋，从维护购房人的合法权益出发，应当承认其实际享有所有权人的权利。

　　第三，尚未依法办理所有权登记不影响房屋买受人实际享有所有权人的地位。尚未依法办理所有权登记，主要有两种情形：一是购房人怠于行使权利；二是因为开发商的原因，导致购房人无法进行房产登记。这两种情形对于购房人实际所有人的身份确认并没有实际意义上的影响，除非有确凿证据证明该房屋存在合同纠纷或所有权争议，否则不影响购房人实际享有房屋所有权的权利。

　　三、房屋征收部门在实施征收前应当对房屋情况进行调查登记

　　《征补条例》第15条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第24条第2款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从上述规定来看，房屋征收部门在实施房屋征收前应当对征收范围内的房屋情况进行调查登记，并且要对未登记的建筑物进行调查、认定和处理，这是房屋征收部门必须履行的法定义务，其目的是区分被征收对象的不同情形，给被征收人陈述和申辩的机会，减少不必要的征收纠纷，维护和保障被征收人的合法权益，保证征收工作的顺利进行。权属，顾名思义即指房屋的归属问题。明确权属是对被征收人进行补偿的前提条件，涉及房屋补偿款的发放对象问题。实践中，由于权属不清而发生纠纷的情况并不少见，为了确保房屋征收的顺利实施，房屋征收部门应当事先对房屋权属情况进行认真调查登记。《城市房屋拆迁工作规程》 第8 条规定：“在取得拆迁许可前，拆迁人应当对拆迁范围内房屋情况进行摸底，区分有产权证与无产权证房屋。对于未取得房产证但能够证明该房屋是合法拥有的，由所在地房地产管理部门确认后，依法补偿;对于手续不全或者无产权产籍的房屋，应当经有关部门进行合法性认定后，依据相关法律法规处理；对于存在产权或者使用权 （承租权）争议的，应当通过民事诉讼后，按照诉讼结果依法补偿。” 该条规定对房屋征收部门如何进行房屋权属调查登记予以明确。另外，根据 《征补条例》第15 条的规定，房屋征收部门的调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。调查结果之所以公布，一是行政公开的必然要求；三是防止房屋征收部门暗箱操作，为某些被征收人谋取不正当利益；三是便于被征收人互相监督，使调查结果更加符合房屋的客观情况。本案中，甲区政府在作出房屋征收决定前并未组织相关部门对征收范围内未登记建筑进行调查认定和处理，而是直接针对征收范围内的所有房屋(包括有产权房屋和无产权房屋）制定了补偿标准，并组织部分被征收人签订了征收补偿协议。这种做法，明显与法律规定相悖，并对包括郝某某在内部分被征收人的合法权益造成了不利影响，剥夺了被征收人的知情权、参与权，导致征收过程中产生了大量纠纷和争议，严重影响了社会的和谐稳定和政府的法治权威。而一、二审法院未正确适用法律、法规，径行裁定驳回郝某某起诉，显属错误。

　　因此，最高人民法院启动再审程序，依法纠正错误，通过加强审判监督，切实发挥行政诉讼的监督职能，促进行政机关提高依法行政的意识。

　　（撰写：聂振华、张雪明）

　　来源：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》（人民法院出版社2020年12月版）、津法善行

　　来源：行政法实务