案件立案阶段对被告适格问题进行审查的限度

　　基本案情

　　钟某与甲街道办签订《某项目用地农房搬迁过渡安置协议》（以下简称《安置协议》）。钟某诉称该协议系甲街道办代表乙市人民政府、乙市国土局签订的行政协议，遂诉请确认乙市人民政府、乙市国土局为履行《安置协议》对钟某实施的安置行为违法，并责令乙市人民政府、乙市国土局依法履行安置职责。一、二审法院认为，被诉行政行为属于征地补偿、安置方案的实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，乙市人民政府并非具体行使征地补偿、安置方案实施职权的行政主体，钟某将乙市人民政府列为被告属于错列被告，而起诉乙市国土局的第一审行政案件应由基层法院管辖，故裁定不予立案。

　　不同观点

　　甲 说：形式审查说

　　立案相当于“挂号”，只对是否“有明确的被告”进行审查，而不对适格被告问题进行审查。根据《行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，公民、法人或其他社会组织提起行政诉讼的条件之一是“有明确的被告”。“明确的被告”是指起诉状载明的被告指向清晰、目标明确，能够区别于其他行政机关。换言之，在立案阶段，只要原告起诉的被告具有明确的指向性，即应认定原告的起诉符合“有明确的被告”这一立案条件，应依法登记立案。对于其他有关被告的问题，无须在立案阶段再作任何审查，应在案件审理阶段进行审查。

　　乙  说： 以排除明显不适格被告为目的的必要实质审查说

　　在立案阶段，应当对被告是否明显不适格进行一定程度的实质审查，通过释明的方式，将明显不适格的被告排除在诉讼程序之外，引导起诉人选择适格的被告，避免让起诉明显不适格被告的案件进入审理程序，以减少当事人诉累，节约司法资源，亦可防止滥诉。必要实质审查一般基于起诉人提交的起诉材料进行审查，通过起诉材料即能够明确判断其所诉被告明显不适格的，应当释明告知起诉人选择适格被告。在通过起诉材料不能够准确判断所诉被告是否适格的情况下，应当先予登记立案。  丙说：   以排除不适格被告为目的的实质审查说  2015年5月1日施行的《行政诉讼法》确立了立案登记制后，行政诉讼案件数量大幅增加。与此同时，因立案阶段将大量不符合起诉条件的案件予以登记立案，导致裁定驳回起诉的案件亦大量增加。部分法院行政审判“案多人少”现象突出，故在立案阶段通过询问、告知起诉人补充提交证据材料等方式对适格被告进行实质审查，尽量在立案阶段排除不适格被告，以节约司法资源。

　　法官会议意见

　　采乙说

　　行政诉讼采立案登记制有效解决了行政诉讼“立案难”的问题，其目的是充分保障公民、法人和其他组织的行政诉权，进而保障其实体法上的合法权益获得救济。在立案阶段，根据起诉材料能够明显判断被告不适格的，人民法院应及时向起诉人释明告知其变更被告，起诉人不同意变更的，及时裁定不予立案，更有利于起诉人高效获得实体权利救济。立案阶段应对适格被告问题进行必要审查而非过度审查，在审查的材料上主要限于起诉材料及起诉人在立案时所作陈述等；在对被告不适格的判定上仅限于明显不适格的情形。对于根据起诉材料不能判定被告明显不适格的，应当予以登记立案，经进一步审查后再对适格被告问题作出准确判定。前述案件中，钟某提交的《安置协议》中载明系参照而非依据有关征地补偿安置文件进行农房搬迁，且其中未涉及征地过程中应当进行的土地、青苗、人员安置等补偿安置事项。《安置协议》及其他起诉材料中均未载明有关征地批复、征地公告及补偿安置方案等内容。前述起诉材料并不足以认定《安置协议》系在实施征地过程中签订，不能排除系甲街道办为达成其他行政管理目的而签订。一审法院在立案阶段仅依据前述起诉材料即认定该协议系在征地补偿安置程序中签订，并据此认定适格被告，缺乏事实依据。据此，再审裁定撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。

　　意见阐释

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。2014年11月，《行政诉讼法》修改时明确规定了立案登记制。此后，最高人民法院相继制定了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》等司法文件，细化了立案登记制的实施条件和流程。上述法律法规和司法政策为立案登记的司法实践提供了指引。在立案阶段对当事人起诉条件的审查，直接决定着案件能否进入审理程序。对当事人的起诉仅作形式审查，还是需要同时进行一定程度的实质审查，是立案登记制与立案审查制之间最根本的区别。在立案登记制背景下，形式审查是否意味着对实质审查的绝对排斥，立案阶段对起诉条件的审查如何与审理阶段对案件受理条件的实体审查相衔接，都是当下行政诉讼中亟待解决的重要问题。本文仅针对作为法定受理条件之一的适格被告的立案审查问题进行探讨。

　　一、立案阶段对适格被告的审查现状及问题检视

　　根据《行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，在立案阶段，起诉的法定条件之一是“有明确的被告”。司法实践中，起诉人通常以其掌握的初步证据在起诉状中列明其所认定的被告。部分法院因对起诉条件、立案登记制等理解出现偏差，或出于对群体性等案件慎重审查立案、缓解“案多人少”矛盾等因素考虑，在对适格被告这一问题的审查深度上做法并不完全一致，主要有以下两种表现形式。

　　一是对被告是否“明确”作形式审查。部分法院认为登记立案意味着对立案条件的形式审查，对当事人的起诉应采取“挂号式”的处理方法，对被告是否“适格”不应作任何实质审查。理由在于：立案阶段对起诉条件的审查完全独立于案件审理程序，并不涉及有关实体法律关系，故起诉状上所列被告只要在形式上符合名称具体、指向明确，且显著区别于其他行政机关即可，无须对被告是否适格作任何审查。即使被告明显不适格，立案阶段亦可能存在判断不准确等情况，更适合立案后移交审判庭对适格被告进行实质审查。

　　二是对被告是否“适格”作过度审查。部分法院不仅对起诉状载明被告是否属于“明确的被告”进行审查，还要求起诉人补充提交有关适格被告的证据材料，根据起诉材料及询问、释明等情况审查被告是否“适格”，并据此以起诉人未能举证证明被告适格为由裁定不予立案。常见情形如起诉行政机关强制拆除等事实行为的案件，起诉人往往难以举示确切的证据证明适格被告，部分法院即以起诉人未举证证明系其所诉被告实施了强制拆除等事实行为为由，裁定不予立案。

　　囿于行政诉讼中长期以来实行的立案审查制的思维惯式及对立案登记制的误读，部分法院在立案阶段对被告是否符合法定条件的判断上，仍然存在着前述过度审查或审查不力等现象，均不符合立案登记制的立法本意。诉讼程序的启动必须具备一定的条件，但若诉权行使的条件过于苛刻，则不利于当事人诉权的保护；反之，若诉权行使的条件过于宽宥，则易产生滥诉，浪费有限的司法资源。要准确落实立案登记制的立法精神，在立案阶段对适格被告的审查，必须在宽与严之间寻求合理的“度”。

　　二、立案阶段对适格被告问题进行必要实质审查符合立案登记制的要求

　　（一）立案登记并非“挂号”式登记

　　立案审查制向立案登记制转型，是一次受案条件“瘦身化”改革。纠纷不因“诉”而当然进入审理程序，对其进行甄别审查是法院立案程序的固有内容。立案登记制的实施，并非以“挂号”式登记程序代替立案审查程序，并未对立案阶段的实体审查进行全盘否定或对立案门槛变相降低，其核心在于立案阶段把握好当事人诉权保护与法院审查深度之间的关系。

　　根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）的规定，要正确理解立案登记制的精神实质，在防止过度审查的同时，也要注意坚持必要审查，除对2017年修正的《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件依法进行审查外，对于起诉事项没有经过法定复议前置程序处理、起诉确已超过法定起诉期限、起诉人与行政行为之间确实没有利害关系等明显不符合法定起诉条件的，人民法院依法不予立案。要引导当事人依法行使诉权，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，以及针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，应当依法不予立案，避免给当事人造成不必要的诉累。此外，该意见中还对其他有关立案阶段的审查事项进行了明确。据此，行政诉讼案件立案阶段需要对起诉条件进行必要的实质审查，以切实实现立案登记制的立法目的。

　　（二）立案阶段对适格被告问题进行必要实质审查的必要性

　　首先，在大量行政诉讼案件中，原告的法律知识水平较低，诉讼能力较弱，亦未委托律师代理诉讼，导致其在立案阶段难以找到适格的被告，起诉状中所列被告往往明显不适格。比如，对于经过行政复议的案件，应当根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定确定适格被告，原告可能由于对法律规定缺乏了解而不能找到适格的被告。其次，我国行政机关体系庞大，有关行政职权的行政法律、法规、规章、规范性文件数量繁多，行政法律文书上署名的行政主体并不一定系适格被告，部分事实行为的实施主体难以确定，故部分原告起诉时难以识别适格被告。人民法院在判断行政诉讼适格被告方面具有相应的法律知识和经验，立案阶段有必要根据有关法律规定对明显不适格的被告予以排除，引导原告起诉适格的被告。最后，立案阶段对被告是否适格进行必要实质审查，可以在一定程度上抑制滥诉。司法实践中，部分原告为了达到提高审级等目的，故意将并非适格被告的市、县人民政府列为被告之一。如果立案阶段不对此类情形进行审查，将导致大量本应由基层法院审理的案件进入中级法院审理程序，导致程序空转。部分原告就同一行政争议，分别以多个行政机关为被告提起多个行政诉讼，此种滥用诉权的案件亦应裁定不予立案。因此，在立案阶段排除明显不适格的被告，能够在保障当事人诉权与减轻法院审判压力之间最大限度地实现平衡。

　　（三）立案阶段对适格被告问题进行必要实质审查的可行性

　　行政诉讼理论中的“诉”，是指认为其合法权益受到行政主体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，请求法院予以司法救济的制度。行政诉讼中的“诉”具有三个要素：当事人、诉讼标的和诉讼理由。上列要素均属于人民法院对起诉条件的审查内容。立案登记只是在起诉与受理程序之间增加了立案登记环节，并非对起诉条件的放宽，更不是对审查程序的放任。立案阶段对起诉条件的审查，与审理阶段对起诉条件的审查相比，只是法院内部立案庭与审判庭的任务分工问题，均代表着人民法院对起诉条件的审查。立案阶段的审查，并没有在本质上改变对起诉条件的审查内容。不同程序阶段的功能或目的是对程序内容进行分配的重要标准。据此，在立案阶段对适格被告进行必要实质审查符合法律规定且具有可行性。

　　（四）立案阶段不应对适格被告问题进行过度审查

　　行政诉讼的被告有赖于对行政行为的作出主体进行判断而确定，并直接服务于行政行为合法性审查这一核心任务。行政诉讼被告的确定，是一个看似简单却又极其复杂的问题。除能通过法律规定等直接判断被告明显不适格的情形外，大量案件中对适格被告的判定需要对案件事实及有关行政机关的职权依据进行查明后才能作出准确判定。由于被告在立案阶段尚未参与到诉讼之中，仅有起诉人单方陈述，部分案件中与适格被告相关的事实在立案阶段难以查明，故立案阶段难以根据案件事实准确判定适格被告。部分法院以被告不适格为由不予立案的案件中，往往在未查明相应案件事实的基础上即主观判断被告不适格。如前述案件中，一审法院仅仅根据起诉人提交的起诉材料即认定案涉协议属于征地补偿安置协议，即属缺乏事实根据的情形。在需要被告参与才能查明与适格被告相关的案件事实的情形下，在立案阶段应当登记立案。

　　三、立案阶段对适格被告问题进行必要实质审查的主要内容

　　立案阶段对被告是否适格应作出必要的实质审查而非过度审查，审查的范围应仅限于起诉人提交的起诉材料及在立案时所作陈述，不应苛责起诉人提交难以获取、掌握的证据材料；在对被告适格的判定上应只限于排除明显不适格的被告，无法准确判断的，应当登记立案。

　　（一）对明确被告的审查

　　《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十七条规定：“原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告＇。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。”立法机关在法律释义中曾指出：“所谓明确，就是指原告所诉被告清楚、具体，可以指认。由此可以看出，在立案审查时对所列被告要求并不高，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。”

　　我国实行的立案登记制，重点在于要求人民法院对于符合起诉条件的案件应当予以受理，以彻底解决此前长期存在的法院选择性立案，即不接收当事人材料、不出具立案材料收据以及不出具不予立案裁定的“三不”问题。这与在立案阶段对适格被告作出必要的实质审查并不矛盾。立案阶段对适格被告进行必要的实质审查后，对于被告不适格的案件应告知当事人变更被告，起诉人拒不变更的，应作出不予立案的裁定。此种做法不但不会损害当事人的诉权，反而更有利于当事人及时、准确地获得法律救济。

　　（二）对行政主体资格的审查

　　作为诉讼主体之一的行政诉讼被告，是指其实施的行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。行政诉讼被告应当具备当事人能力，即行政主体资格。判断某一主体能否作为行政诉讼适格被告的前提条件之一即该主体是否具有行政主体资格。

　　对于行政诉讼被告主体资格应如何审查，《行政诉讼法》及其司法解释对行政主体资格的认定规则作出了具体规定。第一，作出行政行为的行政机关具有行政主体资格。第二，根据《行政诉讼法》第二条第二款的规定，法律、法规、规章授权的组织也具有行政主体资格，可作为行政诉讼被告。第三，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织在经法律、法规或者规章授权的情形下具有行政诉讼主体资格。未经法律、法规或者规章授权，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，属于行政委托关系。第四，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十一条的规定，开发区管理机构及其所属职能部门根据批准机关、权力来源不同，决定了其是否具有独立的行政诉讼主体资格。对于国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门，不仅各自享有行政主体资格，且能独立承担法律责任；而对于其他开发区管理机构，应当以是否有法规或者规章的授权作为判断其是否具有行政诉讼主体资格的依据。

　　（三）对法定行政诉讼被告资格的审查

　　根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，判定是否具有行政诉讼被告资格包括以下六种不同情形：（1）原告直接起诉的，作出被诉行政行为的行政机关是被告；（2）经复议的，复议维持机关和原行政机关是共同被告，复议改变原行政行为的，复议机关是被告；（3）复议机关不作为，原告诉原行政行为的，原行政机关是被告，诉复议机关不作为的，复议机关为被告；（4）两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的机关是被告；（5）行政机关委托的组织作出行政行为的，委托机关为被告；（6）行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的机关为被告。根据上述规定，在有关组织具有行政主体资格的前提下，还应当根据前述规定确定适格被告。通常情形下，作出行政行为的行政机关是被告。但是，鉴于行政诉讼、行政复议共同构成了行政救济体系，对于经复议的案件，必须按照前述规定确定适格被告，否则人民法院应当裁定不予立案。

　　（四）对适格被告的初步审查

　　人民法院在立案阶段对前文所述的被告是否明确、是否具有行政主体资格等问题进行审查后，还需要对起诉人所列被告是否系依法应当履行相应职责的行政主体或是否系作出被诉行政行为的行政主体进行有限、适度、必要的审查，以排除明显不适格的被告。司法实践中，主要存在以下几种常见情形。

　　1．起诉被告不作为的案件中，对被告是否明显具有起诉人诉请的职责进行审查。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。行政机关应当履行的职责可能来源于法律规定、协议约定、承诺等。对于法律规定的职责，若原告诉请被告履行的职责明显不属于该行政机关的职责范围，在立案阶段即可判断的，则应裁定不予立案。对于协议约定、承诺等导致的不作为纠纷，可根据对签订协议、承诺的主体是否具有行政主体资格等事项的判定，初步判断适格被告。对于经初步判断被告明显不适格的，裁定不予立案。

　　2．起诉行政法律行为的案件中，对应当承担法律责任的行政主体进行审查。行政法律行为往往以行政法律文书为表现形式，一般以其上签章且具有行政主体资格的行政主体为适格被告。若法律文书上签章者为行政机关内设机构等不具有行政主体资格的机构的，应当以该设立内设机构等具有行政主体资格的行政主体为被告。若起诉人提交材料表明签章单位系受其他行政机关委托作出，应以委托机关为被告。若起诉人起诉多个行政主体的，应查明是否均在法律文书上签章。经过前述审查，对于明显不适格的被告应当告知起诉人予以变更，起诉人拒不变更的应裁定不予立案。

　　3．起诉事实行政行为的案件中，就起诉人是否提交了初步证明证明系被告实施了被诉行政行为进行审查。常见情形为拆除房屋、损毁承包地等行为。此类行为发生前往往缺乏行政机关作出的有关拆除行为的书面通知，行政相对人难以准确判断实施主体。人民法院在立案阶段可依据起诉人提供的有关征收、拆除违章建筑等书面材料初步判断适格被告。如果起诉人并不掌握上述证据，亦不能过分苛责，要求其必须提交有关证据。如原告已举证证明其房屋、林木确实已被拆除，且存在征收等可能，若非被告明显不适格的情况，人民法院不得以原告未提供“足够”证据证明事实行为存在为由，对其起诉不予立案。可先予立案后，在审理阶段查明适格被告，再告知原告变更被告。

　　综上所述，人民法院在立案阶段应当不仅要审查起诉人所列被告是否具体清晰、指向明确，亦应对适格被告问题进行必要的实质审查，以排除明显不适格的被告。唯此，才能在保障原告诉权行使的同时，最大限度地节约司法资源。

　　来源：行政涉法研究