以“房屋征收”为名的集体土地上房屋拆迁补偿安置协议可否直接认定无效？

　　基本案情

　　2019年2月15日原告递交《拆迁申请书》，表示认可某区房屋拆迁补偿安置政策，自愿配合做好房屋测量、拆迁等各项工作。被告内设拆迁安置办公室发布房屋征收补偿方案，2019年6月3日原告与该拆迁安置办公室签订《房屋征收补偿安置协议书》，后原告自行将其房屋拆除完毕。2019年6月27日原告同村村民向其所在的县级人民政府申请公开涉案村庄征收的相关呈报、审批、批准等文件。2019年7月19日该县级人民政府回复，尚未对原告所在村庄集体建设用地实施征收。原告认为被告未经批准实施征收行为，其行政行为没有法律依据，且根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告不具有主体资格，双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》系属无效协议，请求确认该协议无效。被告认为其行政行为不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，且该协议系原告自愿签订，属于协议拆迁，并非强制拆迁，不应当被确认为无效。

　　案件焦点

　　案涉房屋征收补偿安置协议是否应当被确认无效

　　法院裁判要旨

　　德州市德城区人民法院经审理认为：行政协议兼具行政性与合同性特点，对涉案房屋征收补偿安置协议的审查，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。首先，被告是由省级人民政府批准设立的，具备行政主体资格。涉案《房屋征收补偿安置协议书》与房屋征收补偿方案虽冠以“征收”二字，但是目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地的过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。实际上，涉案房屋的集体土地使用权，在签订涉案协议后仍属于原告所在村集体所有，并未转变为国家所有。另外，一些村居的改造并不必然以征收集体土地为前提，根据现行《中华人民共和国土地管理法》有关宅基地、集体经营性建设用地的相关规定，对集体土地领域的管理具有灵活、多元的特点。如果不改变土地所有权的性质，地方政府和有关部门在尊重村民意愿的前提下，以提高村民居住环境、建设社会主义新农村为目的，对村居建设改造方面，依法具有一定的自主管理权。涉案房屋征收补偿安置协议，其本质上还是属于自愿动迁协议，区别于具有强制性的国有土地上房屋征收和对集体土地进行的征收。因此，该房屋征收补偿安置协议不存在重大且明显违法情形。其次，关于涉案房屋征收补偿安置协议是否存在民事法律规范上规定的无效情形。本案中原告在与被告签订涉案房屋征收补偿安置协议前签署拆迁申请书，认可房屋拆迁补偿安置政策，自愿积极配合相关部门做好房屋测量、拆迁等各项工作，并与被告签订房屋征收补偿安置协议，该协议是原、被告协商一致的结果，能够体现双方真实意思表示，不存在被告以欺诈、胁迫等手段逼迫原告违反意志签订涉案协议的情形。再者，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，在原告房屋系属自行拆除的情况下，原告尚须以此为依据要求被告承担该协议中所约定的给付临时安置补助费、搬迁费等涉及原告自身生活所需的费用及后续的安置事宜，若贸然确认涉案房屋征收补偿安置协议无效，将无益于原告合法权益的维护。且房屋征收补偿方案中征收范围涉及六个村庄，牵涉范围甚广，人数众多，影响重大，若轻易否定涉案协议的效力势必影响公共利益。因此，原告诉请确认涉案房屋征收补偿安置协议无效的请求不能成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。原告上诉后，山东省德州市中级人民法院经审理认为：对行政协议效力的审查，要在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大明显违法、违反法律规定的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。据此，判决驳回上诉，维持原判。

　　法官后语

　　本案原告主张涉案补偿安置协议无效主要建立在被告发布的房屋征收补偿方案，及与其签订的《房屋征收补偿安置协议书》均冠以“征收”之名，而实际上被告并无《中华人民共和国土地管理法》上征收土地的职权，且涉案土地也并未进行征收，由此原告认定被告超越法定职权且存在欺诈行为。该案系属行政协议案件，行政协议同时兼具行政性与协议性双重属性，审理本案需要同时考虑上述两方面的因素，即《中华人民共和国行政诉讼法》第75条及案件审判时尚在适用的《中华人民共和国合同法》第52条的规定。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定了实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，可以确认无效。《中华人民共和国合同法》第52条规定了合同无效的情形，现已为《中华人民共和国民法典》第144条、第146条第1款、第153条、第154条所取代，欺诈、胁迫及以合法形式掩盖非法目的不再是导致合同无效的事由。具体到本案，首先，根据土地管理法相关法律法规的规定，若该案中的征收是“真正”意义上的征收，被告不仅存在超越由“县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的法定职权，且亦未经土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听取意见等一系列法定程序，涉案补偿协议不符合上述规定，但并未达到重大且明显违法的程度，其符合《中华人民共和国行政诉讼法》第70条规定的被判决撤销的情形，这与原告的诉求显然不符。其次，从原告提交的拆迁申请，被告发布的房屋征收补偿方案、双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》，到涉案集体土地实际并未征收的事实，再到被告承认“征收”二字是其错用，都可以看出，被告并没有对原告等村民的房屋、土地进行征收的意图及实际行为。那么是否仅因“征收”二字即将被告涉及6个村庄的拆迁改造项目推倒重来，成为本案审理的一个难点。我们来看双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》，抛弃目前法律并未明确如何就集体土地上的房屋单独进行征收这点不论，以国有土地上的房屋征收为例，市、县人民政府作出征收决定后，房屋征收部门就补偿方式、补偿金额等问题与被征收人签订征收补偿协议，达不成补偿协议的，报请有关部门同意后作出补偿决定，这是带有强制性色彩的。而本案中，从原告事先提交拆迁申请的行为，及被告发布的征收补偿方案，双方签订的征收补偿安置协议均无法看出带有行政征收的强制性意味，因此，从本质上来讲，该协议是一份自愿动迁协议。被告在涉案补偿安置协议的签订中确实存在过错，其错误理解了行政征收的概念，将原本应该是协议拆迁的建设项目错误的表述为房屋征收项目，但考虑到被告主观上并没有欺诈的意图，客观上虽然表现出“虚假征收”的表象，但并没有实际采取类似行政征收强制性的措施、行为，同时涉案房屋系原告申请拆迁在先，并自行拆除且已拆除完毕，若该协议被确认无效，在现行国家赔偿直接损失赔偿原则下，原告权益如何最大化保护的问题，再加之涉案项目涉及6个村庄，其范围之广、人数之多确认无效可能影响公共利益等诸多因素之下，合议庭最终认为，不宜仅因该协议被错误的冠以“征收”之名即被确认无效。

　　来源：《中国法院2022年度案例》、山东审判、行政涉法研究