最高法一巡法官会议纪要——房屋强制拆除过程中强行带离行为的适格被告

　　最高人民法院第一巡回法庭2019年第1次法官会议纪要

　　——房屋强制拆除过程中强行带离行为的适格被告

　　【会议日期】2019年1月25日

　　【主持人】郭修江

　　【出席法官】郭修江、司明灯、龚斌、熊俊勇、刘艾涛、杨志华

　　【执笔人】熊俊勇

　　【核稿人】郭修江

　　基本案情江流公司自2006年起在湖南省岳阳市康王乡乌江村租赁土地及鱼塘用于葡萄种植及休闲垂钓经营，租赁期限20年。因京港澳高速公路岳阳收费站车道改扩建项目需要，2014年，湖南省人民政府批准对包括上述土地在内的集体土地进行征收。2014年10月21日，岳阳市政府发布了《征收土地公告》，2014年12月4日，岳阳市国土局发布了《征收补偿安置方案公告》。2015年3月12日，岳阳收费站车道改扩建项目指挥部核定江流公司地上附着物拆迁补偿款总计1029145元。后岳阳市国土局与江流公司法定代表人彭某进行多次协商沟通，因彭某坚持要求对征收红线外的建筑及经营设施予以一并补偿，双方未能达成一致意见。经依法提存征地补偿款并进行腾地告知后，2015年8月24日，岳阳市国土局对江流公司作出《限期腾地决定书》，要求江流公司在5日内腾出土地。江流公司不服，向湖南省国土资源厅申请行政复议。2015年9月30日，岳阳市政府召开会议，要求当日下午对涉案项目进行强制施工，其中要求岳阳市交通局负责现场指挥，白石岭公安分局负责维护现场秩序，康王乡政府负责做好思想劝导和维稳工作，施工单位负责强制施工。当日，岳阳市政府组织强制拆除江流公司位于车道改扩建项目红线范围内的生产辅助用房、零星树木、水泥坪地、葡萄园内种植葡萄的设施设备等。陈某系彭某岳父，因对岳阳市政府组织实施强拆行为不服，在现场阻止强拆行为进行，但未实施过激行为。白石岭公安分局对陈某采取强行带离现场的行政强制行为。在带离现场过程中，造成陈某身体受损。陈某于2015年10月2日住院治疗，2016年5月18日出院。根据白石岭公安分局询问笔录显示，陈某于2015年9月30日18时48分至19时34分在白石岭公安分局执法办案区接受询问;于2015年11月2日15时38分至16时59分在岳阳市第三人民医院6楼11床接受询问。2016年9月18日，陈某提起本案行政诉讼，请求确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日对其实施的行政强制行为违法，并赔偿经济损失。另查明，2016年6月14日，江流公司因要求确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日作出的行政强制行为违法并申请行政赔偿，提起行政诉讼，湖南省高级人民法院于2017年3月14日作出(2016)湘行终1460号行政判决，认定“岳阳市政府于2015年9月30日组织相关工作人员现场施工强行拆除江流公司位于车道改扩建项目红线范围内的生产辅助用房、零星树木、水泥坪地、葡萄园内种植葡萄的设施设备等，强拆过程中还造成江流公司饲养的部分土鸡遗失。当日，白石岭公安分局一直在现场维护秩序，未具体实施强拆行为。”该案一、二审判决均认为，白石岭公安分局在强拆当天派员到现场维护秩序，是其履行法定职责的行为，不是强拆的实施主体，江流公司主张白石岭公安分局应当承担法律责任，理由不能成立，判决确认岳阳市政府于2015年9月30日强制拆除江流公司部分葡萄园、钓鱼池和停车场的行政行为违法，驳回该公司要求确认白石岭公安分局强拆行为违法及赔偿的诉讼请求。湖南省岳阳市中级人民法院(2016)湘06行初71号行政判决认为，陈某虽不是强制拆除的对象，但其是强行带离现场行政强制措施的相对人，与针对其实施的行政行为之间有法律上的利害关系，主体适格。在对江流公司部分设施设备强行拆除过程中，白石岭公安分局履行现场维护秩序的职责虽然是接受岳阳市政府指令，但在此过程中，白石岭公安分局以确保现场秩序为由，强制将陈某带离现场的行政行为也应当受到监督。现陈某认为该项行政强制措施违法并提起行政诉讼，白石岭公安分局作为具体实施该行为的行政机关，系本案适格被告。关于岳阳市政府与白石岭公安分局对陈某实施的行政强制行为的合法性，此次强制拆除行为已经湖南省高级人民法院(2016)湘行终1460号行政判决终审确认为违法。白石岭公安分局为保障现场秩序，将陈某强行带离现场系该局执行岳阳市政府指令的行为，因该项指令被确认违法，导致强行带离行为也构成违法。关于赔偿责任的承担主体。本案中，虽然对陈某具体实施强行带离行为的是白石岭公安分局，但该局作出的强行带离行为是为执行上级部门岳阳市政府的指令，所采取的行政强制行为的法律后果应当由对其发布指令的岳阳市政府负责，确定陈某的经济损失共计76662.5 元，应由岳阳市政府赔偿。综上，判决确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日对陈某实施的行政强制措施违法;由岳阳市政府于判决生效后十日内赔偿陈某64662.5元(该数额减除了岳阳市政府已代为支付的医疗费12000元);驳回陈某的其他诉讼请求。陈某、岳阳市政府、白石岭公安分局均不服，提出上诉。湖南省高级人民法院(2017)湘行终730号行政判决认为，2015年9月30日，岳阳市政府在组织实施涉案强制拆除行为时，通知了多个单位参与，该各被通知参加单位按照岳阳市政府的指令，在该强制拆除行动过程中所实施的相关行为的法律后果，依法应由岳阳市政府承担。故白石岭公安分局不是本案的适格被告，陈某对白石岭公安分局的起诉应予驳回。岳阳市政府组织实施的涉案行政强制拆除行为，包括对被征收项目的强制和对拒不离场留守人员的人身强制两个方面。陈某因该行政强制拆除行为受到人身损害而提起本案诉讼，一审法院依法受理后，经审理认为该行政强制拆除行为中的人身强制行为违法，并就此进行裁判，处理得当。岳阳市政府上诉称其不是本案适格被告的上诉理由，不能成立。涉案强制拆除行为已被生效判决确认违法，岳阳市政府因违法组织实施该强制拆除行为而造成陈某人身损害后，依法应当承担相应的行政赔偿责任。综上，判决驳回陈某对白石岭公安分局的起诉;维持一审判决第二项、第三项;变更一审判决第一项为:确认岳阳市政府于2015年9月30日对陈某实施的行政强制行为违法。岳阳市政府不服，申请再审。最高人民法院提审后作出(2019)最高法行再32号行政判决认为，白石岭公安分局系本案被诉强行带离行为的适格被告，该行为违反法定程序且超过必要限度，应当确认违法，依法进行赔偿。判决撤销一、二审判决;驳回陈某对岳阳市政府的起诉;确认白石岭公安分局于2015年9月30日对陈某的行政强制措施违法;由白石岭公安分局于本判决生效后十日内赔偿28202.5元，其中支付给陈某16202.5元，支付给湖南省岳阳市政府12000元;驳回陈某的其他诉讼请求。

　　法律问题在市、县级人民政府组织强制拆除房屋过程中，公安机关对相对人实施强行带离行为的，适格被告如何确定？强行带离行为的法律后果由谁承担。

　　法官会议意见在市、县级人民政府组织实施强制拆除房屋过程中，公安机关在现场仅负责治安秩序、未实施强制拆除行为的，不是强制拆除行为的适格被告。根据职权法定原则，公安机关属于依照法律规定独立行使职权并能够承担相应法律责任的行政机关，对强拆过程中实施的其职权范围内的强行带离行为应承担相应责任，是被诉强行带离行为的适格被告。公安机关的强行带离行为不同于强制拆除行为，对其合法性应予以审查。

　　意见阐释一、强制拆除过程中相关行政行为适格被告的认定《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关依照法律规定独立行使职权并承担相应的法律责任。对于有多个行政主体实施或参加的行政行为，在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。在市、县级人民政府在土地征收中需要采取行政强制的情况下，协调相关职能部门，配合实施主体强制拆除违法建筑的，实施强制拆除行为的行政机关是适格被告。在现场协调相关部门、监督实施机关强制拆除活动的政府以及负责治安秩序的公安机关，负责协助、配合实施主体确定拆除范围等事项的规划、土地等职能部门，未直接实施强制拆除行为的，不是强制拆除行为的适格被告。根据另案生效判决认定的事实，已经确认岳阳市政府作为实施主体，于2015年9月30日组织相关工作人员实施了对案涉土地及设施的强制拆除行为，系该强制拆除行为的责任主体。但该判决同时明确了白石岭公安分局一直在强拆现场维护秩序、并未具体实施强拆行为，故白石岭公安分局并非强拆行为的适格被告。

　　本案中，陈某起诉要求确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015 年9月30日对其实施的行政强制行为违法，实质上是要求确认行政机关对拒不离场留守人员实施的强行带离行为违法。因此对于适格被告及被诉行为的合法性审查应当结合上述职权法定原则进行具体分析。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。也就是说，公安机关有对违反治安管理行为进行处理的法定职责，人民警察有权对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员实施强行带离等措施。本案中，江流公司位于白石岭公安分局辖区范围内，在岳阳市政府组织对江流公司的强拆行为时，白石岭公安分局具有在现场维持秩序并依法采取相应强制措施的法定职权。岳阳市政府在强拆前作出“白石岭公安分局负责现场维护秩序”的工作布置，亦符合职权法定原则，且现有在案证据不能证实岳阳市政府对白石岭公安分局下达过强行带离的具体指令。根据“谁行为，谁为被告;行为者。能为处分”的法定主体原则，本案中，被诉的强行带离行为的适格被告是白石岭公安分局，而非岳阳市政府。虽然已有生效判决确认岳阳市政府于2015年9月30日实施的强制拆除行为违法，但一、二审没有结合本案被诉带离行为的职权依据、事实根据和程序要件等进行合法性全面审查，而是简单依据另案的违法事实认定白石岭公安分局实施了强行带离行为则该行为亦属违法，缺乏事实根据和法律依据。一审关于将被征收人强行带离现场的行为系白石岭公安分局执行岳阳市政府指令的行为的认定，缺乏事实根据，认定事实不清，应予纠正。二审则认为岳阳市政府组织实施的行政强制拆除行为包括对被征收项目的强制和对拒不离场留守人员的人身强制两个方面，亦属适用法律错误、认定事实不清，亦应予以纠正。

　　二、强行带离行为的合法性认定问题

　　根据《中华人民共和国人民警察法》第八条的规定，人民警察有权对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员实施强行带离等措施。根据《公安机关办理行政案件程序规定》(2012年修订)第四十二条的规定。公安机关办理行政案件时，可以依法对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施第四十四条则规定，情况紧急，当场实施行政强制措施的，办案人民警察应当在24时内其公负责人报告，并补办批准手续;当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的，办案人民警察应当在返回单位后立即报告，并补办批准手续。第四十五条规定，为维护社会秩序，人民警察对有违法嫌疑的人员，经表明执法身份后，可以当场盘问、检查;对当场盘问、检查后，不能排除其违法嫌疑，依法可以适用继续盘向的，可以将其带至公安机关，经公安派出所负责人批准，对其继续盘问;继续盘问的时限一般为12小时。

　　本案中，在岳阳市政府对江流公司实施强制拆除过程中，因陈某在现场实施阻止行为，为维护公共安全，白石岭公安分局对陈某采取强制措施带离现场。白石岭公安分局对陈某的询问时间不违反相关法律法规的限制。亦未对陈某采取其他限制人身自由的强制方式。但是根据一、二审查明的事实及在案证据，白石岭公安分局实施上述强制措施，并未提交证据证明其在事后补办批准手续。一、二审均认定，陈某在被带离现场过程中，造成右侧肋骨数处骨折，经鉴定为轻伤二级，并入院治疗。白石岭公安分局虽主张陈某的受伤与其带离行为无关，其强行带离行为未超过必要的限度，但该局并未提供现场执法记录等有效证据证实其主张。白石岭公安分局的强行带离行为违反法定程序，且超过必要限度，应当确认违法。一审判决确认岳阳市政府及白石岭公安分局于2015年9月30日对陈某实施的行政强制行为违法，二审判决确认岳阳市政府于2015年9月30日对陈某实施的行政强制行为违法，均没有事实根据和法律依据，应予纠正。来源：行政执法研究