最高法院案例：乡、镇政府对村委会侵犯村民合法权益的行为不履行责令改正的监督义务，构成不履行法定职责

　　【裁判要旨】

　　村民委员会成员对村民委员会作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼，二是由乡、镇人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与村民委员会之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权的决定。当村民选择通过行政程序获得救济时，村民一旦向乡、镇人民政府提出行使监督权的申请，有管辖权的乡、镇人民政府即有履行法定监督职责的义务，不履行监督义务，构成不履行法定职责。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行申42号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）毛武营。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省长春市二道区人民政府。住所地：长春市自由大路5379号。

　　法定代表人王吉，区长。

　　委托代理人王建忠，长春市二道区法制办公室工作人员。

　　再审申请人毛武营因诉被申请人吉林省长春市二道区人民政府（以下简称二道区政府）不履行行政职责一案，不服吉林省高级人民法院2015年11月20日作出的(2015)吉行终字第24号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年1月12日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　毛武营户籍登记为农业户口。1968年学校毕业后，毛武营回宏伟村工作。1979年3月，毛武营离开宏伟村，自行开办个体作坊。1983年全国实行联产承包责任制后，宏伟村没有实行包产到户，采取以生产小队为单位参照企业的模式进行生产管理，由村委会统一经营、核算和分配。为遏制社员随意离开，影响正常生产经营活动，宏伟村委会陆续制定了一些劳动纪律方面的规定，如1986年4月《劳力管理规定》、1996年9月《对四、五、八队人员安置补偿处理意见说明》、2003年2月《宏伟村村规民约》等，这些文件中均明确规定，凡私自离开宏伟村三个月的，开除其社员身份，不再视为社员，不再享受任何社员待遇。根据宏伟村委会上述规定，毛武营离开宏伟村从事个体经营后，不再被视为宏伟村的社员，不享受任何社员待遇。1986年、1992年伊通河改造征用宏伟村部分集体土地，毛武营未分得土地补偿款。为此，毛武营等人向乡、区政府上访。2004年4月19日，二道区政府信访办公室、英俊乡政府作出《关于英俊乡宏伟村原社员（擅自离职后取消社员身份）要求恢复社员身份问题的答复意见》，认定宏伟村委会制定的自治章程、村规民约和劳动纪律内容合法有效，不遵守劳动纪律、擅自离职、长期不上班，没有履行法律规定的义务，不能享受权利，不能恢复社员身份。2011年1月20日，毛武营等上访人通过邮寄方式向二道区政府提出书面申请，请求其履行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》（以下简称《地方人大和政府组织法》）第五十九条规定的保护村民财产权和民主权利的法定义务。二道区政府在收到申请后，未予答复。毛武营遂提起本案诉讼，请求确认二道区政府不履行法定职责的行为违法，判决二道区政府在一定期限内作出保护其合法财产权和民主权的行政行为。另查明，2004年7月14日，长春市政府下发《关于将英俊乡等5个“城中村”划归街道办事处代管的批复》，同意将宏伟村由东站街道办事处代管。2007年12月12日，长春市二道区发展和改革局下发《关于宏伟村“村改居”相关问题的处理意见》，撤消了宏伟村委会。原宏伟村委会被撤销后，其权利义务由长春市宏伟农工商公司承继。

　　长春市中级人民法院（2015）长行初字第6号行政裁定认为，国家保障农村村民实行自治，村民委员会即是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因农村村民自治制度的特殊性，对村民委员会存在侵害村民合法权益的救济方式需由法律规定。1988年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》及1991年实施的《吉林省实施<中华人民共和国村民委员会组织法（试行）>办法》，对村民委员会制定的村规民约违反法律规定或者其他损害村民合法权益的决定如何救济未作明确规定。2010年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第三十六条规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《地方人大和政府组织法》第六十八条第三款规定,市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。由于毛武营所在的宏伟村于2004年划归长春市二道区东站办事处管辖，该办事处属于《村委会组织法》第三十六条规定的履行乡镇政府职责的行政机关。因此，二道区政府不是本案的适格被告。对此长春市中级人民法院已经向毛武营释明，但毛武营拒绝变更。故依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回毛武营的起诉。

　　吉林省高级人民法院(2015)吉行终字第24号行政裁定认为，毛武营主张依照《地方人大和政府组织法》的规定，由县级以上地方各级人民政府行使保护公民合法财产、保障民主权利的职权，但该法未规定可以提起行政诉讼的相关内容。毛武营请求解决的问题，属于适用政策问题和历史遗留问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回毛武营的起诉结果正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　毛武营申请再审称：1、二审裁定存在漏审问题。本案一审以错列被告且拒绝变更为由裁定驳回原告起诉，二审没有按照行政诉讼法的规定进行全面审查，没有对是否存在错列被告问题进行任何审理，是有意规避或遗漏。2、二审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项有关“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”的规定，不履行法定职责属于行政诉讼受案范围。二审裁定认为本案诉求属于适用政策和历史遗留问题，不属人民法院行政诉讼受案范围，混淆了政策和法律。请求撤销吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第24号行政裁定,发回重审。

　　二道区政府未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，毛武营就上世纪70-80年代与宏伟村委会之间有关社员身份问题长期上访，在二道区政府信访办公室、英俊乡政府于2004年已经就其信访事项作出明确答复意见后，仍继续就同一信访事项反复请求相关政府予以答复，二道区政府对其信访诉求不予重复答复的行为，未对其权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定驳回其起诉，裁定结果并无不当。毛武营申请再审理由不能成立。

　　一、关于乡、镇人民政府不履行监督义务行为的可诉性

　　2010年实施的《村委会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”根据上述条文规定，村民委员会成员对村民委员会作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼，二是由乡、镇人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与村民委员会之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权的决定。当村民选择通过行政程序获得救济时，村民一旦向乡、镇人民政府提出行使监督权的申请，有管辖权的乡、镇人民政府即有履行法定监督职责的义务，不履行监督义务，构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围，当事人依法提起行政诉讼，人民法院应当立案受理。但是，对于当事人就信访事项提出的申请，相关政府部门不予答复的，不属于通常情况下行政机关不履行法定职责的行为，不适用上述规定。本案中，毛武营认为宏伟村委会上世纪80年代取消其社员身份的行为侵犯其合法权益长期上访，二道区政府信访办、英俊乡政府于2004年就其信访事项已经作出答复。毛武营不服，就该信访事项再次向二道区政府提出申请，二道区政府对其信访事项不予答复的行为，不同于普通的不履行监督职责义务的行为，不适用《村委会组织法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应当按照有关信访答复行为可诉性的规定予以处理。

　　二、关于不履行信访答复义务行为的可诉性问题

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为，如果行政行为根本不可能对当事人的合法权益造成侵害，则属于不可诉的行政行为。为此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”属于不可诉的行政行为。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，针对信访机构行为的可诉性问题，进一步作出明确解释：“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，信访机构作出的对当事人权利义务没有产生实际影响的作为和不作为行为，均是不可诉的。本案中，二道区政府就毛武营提出的同一信访事项不再予以重复答复的行为，未对其合法权益造成实际的不利影响，一、二审驳回毛武营的起诉，裁定结果并无不当。

　　三、关于一、二审的裁定理由问题

　　毛武营一审诉讼请求是确认二道区政府不履行法定职责的行为违法，并判决二道区政府在一定期限内作出保护其合法财产权和民主权的行政行为。据此，本案被诉行政行为应当是二道区政府不履行监督法定职责的不作为行为。一审裁定从适格被告的角度，以东站办事处是履行监督职责的行政机关，二道区政府不是本案的适格被告，经释明毛武营拒绝变更被告为由，裁定驳回毛武营的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责理由不成立的，应当判决驳回原告诉讼请求，而不是裁定驳回起诉。毛武营向二道区政府提出申请，二道区政府不予答复，并非被告不适格，而是其请求二道区政府履行法定职责的理由不能成立。因此，一审以被告不适格为由裁定驳回毛武营的起诉，理由错误。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查，本案二审裁定改变了一审裁定理由维持一审裁定结果，没有对一审裁定理由予以正面评价并说明理由，确有不妥，本院予以指正。但是，二审未对一审裁定理由予以评价说明，并非再审的法定事由，以此为由申请再审，本院不予支持。二审变更一审裁定理由，以毛武营所诉事项属于适用政策问题和历史遗留问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，二审裁定理由也是不能成立的。所谓政策性问题和历史遗留问题不属于人民法院行政诉讼受案范围，必须要有充分的事实根据和法律、法规、司法解释依据，不得泛化。就本案而言，毛武营的诉讼请求是请求判决二道区政府履行法定职责，并非政策调整事项，同时，也没有法律、法规或者司法解释明确规定，此类案件属于政策性问题或者历史遗留问题，不属于行政诉讼受案范围，二审裁定理由缺乏事实和法律依据，同样不能成立。但是，如前所述，毛武营所诉事项属于重复信访行为，二道区政府的不予答复行为未对其合法权益产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，不属于行政诉讼受案范围，二审裁定结果并无不当，再审没有实际意义。据此，毛武营以此为由申请再审，本院亦不予支持。

　　综上，毛武营的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（五）、（六）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　驳回毛武营的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 李明义

　　审判员 张志弘

　　二〇一六年三月十四日

　　法官助理 陆 阳

　　书记员 战　成

来源：行政涉法研究