最高人民法院行政审判庭法官会议纪要——行政案件适用调解结案的范围

　　最高人民法院行政审判庭法官会议纪要

　　——行政案件适用调解结案的范围

　　案情摘要

　　2010年5月，甲市房管局根据他人实名举报，经调查认定林某存在连续六个月未在通过摇号取得的廉租房内实际居住等情形。 林某主张其系因肢体残疾，所签廉租房位置偏远且交通不便，故居住不久后即搬出。 2010年7月，甲市房管局收回涉案廉租房，并于同年9月给林某办理了廉租房租金补贴。 林某从2010年7月开始在外租房居住，又于2011年重新申请并取得该年度廉租房实物配租资格，后以当年房源不适合居住为由放弃摇号选房。 2011年4月，林某将甲市房管局诉至法院，请求依法 确认该局取消实物配租资格的行政行为违法，判令该局赔偿其退房次日起至重新取得实物配租房之日止的相应租金损失 。

　　法律问题

　　廉租住房申请处理等行政给付及其变动行为，能否通过调解方式结案 ？

　　不同观点

　　甲说： 判决确认违法说

　　甲市房管局未作岀取消当事人廉租房实物配租资格的书面处理决定而直接收回，造成林某该次廉租住房实物配租资格被取消，影响其相关权利，应判决确认甲市房管局收回房屋、取消林某实物配租资格的行为违法，并按廉租房租金标准赔偿相应期间的租房损失。

　　乙说： 判决驳回诉讼请求说

　　甲市房管局依照有关规定取消林某实物配租资格并收回廉租房的行为结果正确，未作书面决定属程序瑕疵。 城市低收入家庭只能在租金补贴、实物配租等保障方式中享受一种，林某已取得租金补贴保障待遇，应判决驳回诉讼请求。

　　丙说： 调解结案说

　　在行政给付行为和给付变动行为中，行政机关在是否实施给付、给付方式与幅度、是否行使给付变动权、釆取何种变动行为等方面享有相应的裁量权，行政机关行使法律、法规规定的裁量权的案件可以调解。 有关城市低收入家庭廉租住房权益保障的案件属于此类情形，可以通过调解结案 。

　　法官会议意见

　　采 丙说

　　《行政诉讼法》上有关“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”的规定，用意在于排除“行政行为是否合法问题无调解余地”的情形。行政案件调解结案与被诉行政行为的具体类型无关，既可以适用行政处罚等传统高权行为，也可以适用行政给付及其变动行为。 行政案件调解的具体适用，以行政机关作出被诉行政行为时是否存在裁量空间为前提，以行政争议双方当事人对调解事项是否具有处分权为基础，以调解结果不得损害国家 利益、社会公共利益和他人合法权益为界限。在行政争议实质性解决的路径谱系中，调解相对于宣示性判决而言具有一定的比较优势，更有助于被诉行政行为背后实质争议的一揽子解决。

　　意见阐述

　　行政诉讼中的调解，是指在人民法院的主持下，行政争议双方当事人围绕争议的实体权利义务，通过自愿协商达成协议解决行政争议的活动。 与民事诉讼中法院调解优先原则所不同的是，我国1989年《行政诉讼法》规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”，其背后的理论基础就是公权力的不可处分性。 “行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，它所作出的具体行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权。 因此，作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。 ”2014年修订的《行政诉讼法》第六十条除继续肯定行政赔偿案件可以适用调解外，增加了“补偿案件”和“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”两类新的可以适用调解的 情形，改变了长期以来行政审判实践中法院以协调之名行调解之实的尴尬处境。 不过，2014年《行政诉讼法》实施六年多来，行政案件调解制度并未得到有效实施，一些法院仍然习惯于以协调化解促使原告撤诉方式结案，“调解在一定程度上代替撤诉”的理想局面尚未形成。

　　一、调解作为行政争议实质性解决方式的相对优势

　　回顾我国行政审判制度的实践史，作为行政审判新理念的“行政争议实质性解决”的提出肇始于2010年。 在当年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会和5月举行的全国法院行政审判工作座谈会上，行政争议实质性解决被定位为促进行政审判科学发展的“长效机制”。 时任最高人民法院副院长江必新指出，行政争议实质性解决“要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一”。 此后，实质性解决政争议频繁出现于最高人民法院司法文件、工作报告、领导讲话和会议精神之中，经由行政法学理论界和实务界的不断阐释，得以在全社会广泛传播，成为人民法院行政审判的指导思想。 2019 年2月，最高人民法院发布《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)),将“推动行政争议实质性化解”列为行政诉讼制度改革的主要目标之一。 从当下人民法院发布的若干实质性解决行政争议典型案例上看，还存在明显的路径依赖。 一方面，通过判决和调解实现行政争议实质性解决的案件过少。 依法裁判是人民法院的法定职责，特别是在2014年《行政诉讼法》增设给付判决、扩大变更判决适用范围的背景之下，人民法院更应勇于使用这类具备有效回应性的判决方式。 司法调解同样是人民法院的法定职责，但行政审判实践运用更少； 另一方面，颇受理论界质疑的协调和解方式仍然受到普遍青睐，甚至成为行政争议实质性解决的代名词。 按照《行政诉讼法》第六十二条的规定，原告真正因为被告改变被诉行政行为申请撤诉的比例偏低，大量政策性的协调和解撤诉依旧占据主导地位。

　　就法教义学而言，2014年《行政诉讼法》第一条虽将“解决行政争议”置于“保护合法权益”和“监督行政”之前，但并不能据此认定解决行政争议就是行政诉讼制度的首要目标。 首先，追溯行政诉讼立法史，承载着厚重民主政治建设历史使命的《行政诉讼法》之所以能够迅速颁行，源于当时政治体制改革的现实需要，“人治时代的终结，法治时代的开始”就是对行政诉讼制度目标的最好表达。 “解决行政争议”的入法，主要还是行政诉讼制度对转型社会的一种积极回应，是对行政诉讼制度原 初目标的补强。 从某种意义上来说，这一修改也是人民法院改革取向从“让司法更像司法”走向兼顾“让司法更能司法”的写照。 其次，就2014年《行政诉讼法》“总则”的体系化解释而言，“行政诉权保障条款”的入法和“行政行为合法性审查原则” 的保留，都预示着行政诉讼制度原初目标的坚守和巩固。 对2014 年《行政诉讼法》第一条所确立的三大目标之间可能存在的某种张力，需要通过恰当的法解释予以消解。

　　与注重个案争议妥善化解的裁判外方式相比，依法裁判旨在形塑未来社会的基本规则。 裁判外方式所具有的灵活应变和妥协让步，完全可能满足当下社会矛盾化解的急需； 裁判依法作出所具有的明辨是非和当机立断，则是固根本、稳预期、利长远的法治举措。 2014年《行政诉讼法》对行政判决类型的增加，为人民法院通过依法裁判实现权力救济和监督行政目标提供了广阔空间。 尤其是具有明确时限和内容要求的给付判决、履行判决，以及具有直接回应当事人诉求功能的变更判决，甚至仅具有违法性宣示功能的确认判决，都能够促进行政争议的实质性解决。 因此，在行政争议实质性解决的路径谱系中，人民法院应当优先 选择主导性的依法判决方式，全方位实现行政诉讼制度的基本功能。

　　有关依法裁判之外、历经实践检验的其他行政争议化解方式，则需要通过法解释方法实现体系化的构造。 一种可以尝试的解释进路是，对2014年《行政诉讼法》第六十条、第六十一条和第六十二条进行整体性解释，将调解、一并审理民事争议和协调和解撤诉视为实质性化解行政争议的匹配机制。 其中，一并审理民事争议的功能主要还是为行政争议实质性解决提供空间，司法调解和协调和解既适用于纯粹的行政争议，也能够适用于行政争议与民事争议交织的情形。 司法调解具有适用范围清晰、可操作性强、全过程可视及法律文书效力层级高等优点，能够对依法裁判起到重要的补充作用。 相比之下，协调和解虽然形式更加灵活，通过协商让步有时甚至更能满足个案化解需要，但内容单调的准予撤诉裁定无法展现协调和解过程的平等性和自愿性，无法排除公众对行政诉讼制度实施过程中反复出现的“非正常撤诉”现象的质疑。 除非被告依法主动改变所作行政行为并赢得原告同意，否则要将协调化解严格限定在政策依据变化、法律关系复杂等特殊类型的行政案件审理过程之中，适度发挥其在行政争议实质性解决中的补充作用。 至于《行政诉讼法》没有明确规定、目前仅具备司法文件依据的诉前调解机制，因与行政诉权保障、立案登记制等新设条款存在紧张关系，人民法院更需要审慎使用这种例外性机制。 与此同时，《行政诉讼法》及相关司法解.释所规定的司法建议、出庭应诉、诉讼释明等制度，可以与依法判决、司法调解和协调化解方式相互搭配，发挥其作为促成和巩固行政争议实质性解决配套性机制的应有作用。

　　就功能主义立场而言，《行政诉讼法》设定的判决可以分为 “宣示型”和“补救型”两种类型，前者主要表现为仅具形式意义的驳回诉讼请求判决和确认判决，后者主要表现为具有实质内容的变更判决、给付判决、履行判决和撤销判决。 在近年来的行政审判实践中，确认判决和驳回诉讼请求判决的适用比例较高， 导致行政案件上诉率、申诉率仍未得到有效降低，“口惠实不至”的裁判方式难以达至实质性解决行政争议的效果。 人民法院可以通过能动解释“法律、法规规定的自由裁量权的案件”，进 一步将依法调解的适用范围从传统的秩序行政拓展到给付行政领 域，为行政给付及其变动行为引发的争议以调解方式代替宣示型判决结案提供遵循。 “二十世纪法律制度原理最重大的改变或许就是裁量权的极大膨胀。 而不管好坏，前景都是裁量权会持续增长。 ”就规范主义立场而言，基于政策考量的协调化解的规范性远低于司法调解。 作为其“出口”的准许撤诉裁定，无论在案件信息披露的完整性还是实体问题处理的可接受性上，都与作为行政判决书比肩而立的正式法律文书的行政调解书无法比拟。 同为行政争议实质性解决的补充性机制，司法调解比协调撤诉更具可视正义，应当处于相对优先适用的地位。

　　二、当前行政案件调解结案运行不畅的成因分析

　　相对于以审判为代表的“决定性”纠纷解决方式而言，调解与和解都是“合意性”纠纷解决方式，当事人双方的自由合意对纠纷解决的终结起着关键作用。 行政诉讼调解和和解虽具有不少制度共性，但在性质、主体、阶段和效力等方面也存在明显差异。 在我国的行政审判实践中，调解和和解呈现角色混同、边界 模糊的发展趋势。 “无论通过和解还是调解解决行政争议，审判人员都需要为双方达成谅解做一些工作； 即便是通过和解以撤诉结案，都无法将法官直接介入其中并提岀和解方案的可能性加以排除。 ”行政案件调解结案呈现运行不畅状态，其原因主要来源于如下三个方面。

　　第一，法律文本自身的缺陷 。《行政诉讼法》第六十条规定调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益；第九十五条、第九十六条规定拒绝履行调解书可以采取的措施；第一百零一条规定调解可以适用民事诉讼法的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十四条至第八十六条参照《民事诉讼法》及其司法解释有关条款的规定，对迳行调解、调解书制作签收、调解不公开原则、调解不成及时判决等具体实施作出了进一步规定。《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》，行政案件调解与民事案件调解在技术层面确有某些共通之处。不过，受制于案件性质、诉讼目的的不同，二者之间还存在较大差异性，能否简单 参照适用不可一概而论。民事案件调解注重“分清是非”，行政案件调解则更强调自愿，避免身处弱势地位的原告迫于高压而屈服；民事案件调解尽可能就地进行，行政案件调解则存在管辖上的空间区隔；民事案件调解可以邀请单位和个人协助，行政案件调解则需要引入社会专业力量参与；民事案件调解可以不制作调解书，行政案件调整则必须制作调解书。行政案件调解和民事案件调解都需要遵循“合法原则”，前者内涵却更为复杂也难以精准把握。“行政行为的合法性审查是行政诉讼和行政复议中的核心问题，只要解决了这一核心问题，行政诉讼和行政复议中遇到的诸多问题就能迎刃而解。”就行政诉讼调解而言，当然“不能排除或放弃对被诉行政行为的合法性审查”。不过，调解所适用的领域恰恰是行政权可以适当处分的情形。如果一味机械地理解适用行政行为合法性审查原则，势必会回到行政诉讼就是对行政行为合法或违法进行零和司法判断的老路，案件自然也无法通过妥协让步达成调解协议。可见，《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》虽然肯定了调解结案方式，但在行政案件调解特殊适用规则的供给方面还存在不足，导致法院不会通过调解方式结案。

　　第二，行政审判考评的压力 。就法律与政治秩序和社会秩序的关系而言，我国行政审判制度的生长正值“自治型法”和“回应型法”相向同行的特殊历史阶段。人民法院既要依法对行政案件独立行使审判权，通过形塑“法的空间”充分保障行政相对人的合法权益，又要积极拓展延伸行政审判职能，通过主动“回应各种社会需要和愿望”服务于党和国家的中心工作。在这样的时代背景之下，人民法院的行政审判工作面临很多现实压力。一方面，受立案登记制和跨区划管辖改革的现实影响，人民法院行政审判工作呈现“案多人少”的局面。行政案件调解往往耗时耗 力，法院可资利用的资源并未增加，导致案件调解很难在法定审限内完成。为此，在依法裁判和调解之间，法院有时会倾向于依法裁判。另一方面，案件上诉率、申诉率、发回重审率和改判率一直是行政审判绩效考评的重要指标，也是行政争议不能获得实质性化解的普遍症结。在这一评价导向之下，法院宁愿选择通过各方协调促使当事人撤诉方式结案。协调和解结案既不会引发当事人的上诉和申诉，也不需要对外展示具体的协调过程，因而是相对保险的选择。可见，在行政审判工作面临的现实压力之下法院调解的积极性难以被有效激发。

　　第三，诉讼双方复杂的心态 。调解虽然是人民法院组织和主导的活动，但诉讼当事人双方的互谅互让、积极配合却是调解能否最终取得成功的决定性因素。在通常情况下，当行政争议诉至法院之后，原、被告双方往往都处于紧张对立的关系状态。“调解的魅力即在于促使纠纷当事人通过互谅修复已受损的人际关系的和谐，并防止这种破坏发展到更为严重的程度。”然而，即便是在法律明确规定可以适用调解的案件审理过程中，通往依法成功调解的道路依旧艰难。就被告而言，无论是在行政赔偿、补偿的具体数额上作出妥协让步，还是在行政裁量过程中予以适当变 通，都不得不顾及自身面子和威信。同时，行政机关的让渡和处分之举还需要经受审计监督和纪检监察等事后监督的考验。特别是在行政首长负责制的制度框架和行政机关负责人出庭应诉的刚性要求之下，监督行使公权力的公职人员是否“依法履职、秉公用权”正是《监察法》赋予监察委员会的首要职责。在行政案件调解结案方式尚未获得广泛社会认知的背景之下，作为行政诉讼被告方的行政机关自然心存观望态度。就原告而言，基于其行政 诉权行使理性化程度的不同，大体上存在“理性行使”“精明行使” “不当行使”“恶意行使”等四种状态。相比之下，只有秉 持理性行使行政诉权者才可能基于各种现实利益的考量而愿意作出妥协。在我国当下社会治理法治化的进程中，“自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”尚未完全形成，无形中增加了人民法院调解结案的现实难度。可见，在行政诉讼双方之间尚存复杂社会心态的背景下，人民法院调解结案的社会基础并不坚实。

　　三、行政案件调解方式结案的具体应用

　　为了充分发挥调解在行政争议实质性解决体系中应有的补充作用，避免法院重回以角色混同为代价无休止进行“和稀泥式” 协调化解的老路，应当从以下三个方面努力，构筑起助推调解制 度功能的保障体系。

　　第一，准确理解行政案件适用调解范围规定的原意 。在有关适用调解结案的三类情形中，较难把握的就是“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”。作为一种“概括性规定”， 这一情形指的是“行政机关在一定领域内可以根据法律法规的授权和规定，在一定幅度内根据实际情况自行处理行政事务的行政案件”。受行政处罚裁量基准改革等因素影响，行政审判实践中较为有限的行政自由裁量调解结案往往仅限于行政处罚领域。作为“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同处理方式”的裁量活动，行政裁量实际上包含了“决定裁量”和“选择裁量”两种情况，前者指行政机关决定“是否采取”某个法定措施，后者指行政机关根据案件具体情况在各种不同法定措施中作出“最终选择”。凡在法律适用之处，皆存在行政裁量可能。因此，应当更加精准、积极地把握行政案件适用调解的范围。一方面，“不适用调解”规定是针对行政行为合法性审查原则的坚守而言的，并非限制行政行为合法性以外的合理性争议通过调解方式解决；另一方面，“行使法律、法规规定的自由裁量权”规定是针对自由裁量权行使的依据而言的，并非限制行政裁量的具体行为类型。只要行政机关在授权范围内存在自由判断和选择的余地，不管是传统的行政处罚行为还是新兴的行政给付行为，都可以在遵循自愿、合法原则和不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的基础上适用调解结案。

　　第二，辩证看待调解与判决的关系 。依法及时作出判决，是人民法院在行政诉讼活动过程中应当恪守的底线。就定分止争形塑规则的实际效果而言，判决一般优于调解。但在有些情况下，人民法院机械适用法律、简单一判了之也无助于行政争议的实质性解决。特别是驳回诉讼请求、确认违法等宣示性判决，往往都存在“口惠实不至”的弊端，容易使当事人陷入无尽的程序空转之中。总体来看，应形成“补救型判决>宣示型判决” “依法调解>协调撤诉” “依法判决+依法调解/协调撤诉”的行政争议实质性解决正态分布结构，确立调解在行政审判工作考评体系中的应有地位，避免滑向“只有依法判决才是实质性解决行政争议”和“只有协调化解才是实质性解决行政争议”的极端。行政诉讼是具有高度专业化色彩的诉讼活动，当事人双方相关诉讼行为的实施离不开法院必要的释明。对于可以适用调解结案的情形，法院需要就行政争议不同化解方式的优劣和风险向双方当事人进行告知、说明和解释，引导当事人双方客观理性地看待调解，增强行政案件调解结案成功的可能。只有客观看待调解与判决的关系，才能不失时机地开展富有针对性的调解活动，促使有限调解的法律规定落地生根。

　　第三，规范典型调解案例的发布 。行政案件调解过程和调解协议内容不公开，是《最髙人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十六条确立的基本原则。“只有在保密原则的保障下，当事人才可能将权利主张背后隐藏的利益诉求摆到桌面，从而找到双方追求利益的共同点，最终达成一个基本满足各方利益的解决方案。”行政调解书全文上网公开义务的豁免，并不意味着行政案件调解结案方式与社会的彻底隔绝。鉴于调解协议具有“外部性”特征，人民法院可以灵活行使《最高 人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十六条第三款有关“确有必要公开”规定的解释权，使行政调解书结案方式能够接受必要的社会监督。部分行政调解书的公开既能够展示人民法院实质性解决行政争议的成就，又能够彰显其与协调和解撤诉结案方式的差异。在行政争议多元化解方式不断受到推崇的当下，一些地方开始有意识地发布典型调解案例, 展示实质性解决行政争议的成就。目前，调解结案典型行政案例的发布大体上有三种形式：一是借助“行政争议实质解决十大案例”平台发布，如上海、安徽、吉林三地高级人民法院于2019 年5月、6月、7月相继公布了本地行政争议实质解决十大案例，上海有2件、安徽有1件通过行政调解书方式结案；二是借助“行政案件十大典型案例”平台发布，如山西省高级人民法院 于2019年5月公布了全省法院行政案件十大典型案例，其中有1件通过行政调解书方式结案；三是借助“行政调解十大典型案例”平台发布，如浙江省宁波市中级人民法院于2020年6月公 布了 “宁波法院行政调解十大典型案例”，其中大约有3件通过行政调解书方式结案。相比较而言，第一种模式直接宣示了依法调解对实质性解决行政争议的特殊作用，使公众能够从中看出依法判决、依法调解和协调化解方式在不同类型行政案件中的灵活运用，今后值得进一步推广，从而为调解在行政争议实质性解决中补充地位的彰显提供常态化的平台支撑。

　　来源： 《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》，我爱行政法。