原标题：今天起长沙“民告官”诉前调解有了新的指导《意见》，这几类案件可以适用

　　10 月 12 日，历时 4 个多月的起草和修改，长沙市司法局和长沙铁路运输法院共同签署并发布了《关于建立行政纠纷诉前调解机制的实施意见（试行）》。

　　《实施意见》明确由长沙铁路运输法院设立行政纠纷调解中心，构建长沙铁路运输法院牵头，长沙市各级司法行政机关共同参与的诉前调解工作格局。

　　哪些行政诉讼案件可以开展诉前调解？诉前调解是否意味着把老百姓拒之门外？增加的诉前调解程序是否会损害老百姓的利益？针对以上问题，相关负责人一一进行了解答。

　　探路：" 构建多元化纠纷解决机制 "

　　长沙市自从 2019 年实施行政案件集中管辖以来，行政案件数量进一步增加，公民诉权保障力度加大，当事人对司法解纷功能的期待及信任感进一步增强。但与之同时，行政案件与行政区域分离也使司法与行政的沟通难度加大，协调化解的难度进一步加大。

　　为适应新形势下的司法需求，有效应对立案登记制及集中管辖带来的应诉案件增加、协调难度加大等问题，长沙也开展了行政纠纷多元化解决的机制尝试，《实施意见》也就应运而生。

　　《实施意见》提出，要坚持源头预防为先、非诉机制挺前、法院裁判终局，建立健全行政纠纷诉前调解机制，畅通行政纠纷解决渠道，引导当事人选择调解方式解决矛盾，减少诉累，形成行政纠纷多元化解合力，及时有效化解行政纠纷，为平安长沙建设提供有力的法治保障。

　　主持《实施意见》起草的长沙市司法局副局长张智在介绍时说，" 诉前调解机制能有效应对群体性诉讼及矛盾易激化案件，诉前调解机制更能实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一 "。

　　她说的效果，就体现在行政争议诉前化解是通过专业行政争议诉前审查，及时发现原告诉讼中存在的问题，对当事人明法析理，使其选择正确的诉讼主体和诉讼方式立案或者直接于诉前解决矛盾，减少当事人时间和金钱消耗，节约应诉成本，同时有效缓解司法行政机关应对行政案件持续攀升的应诉压力和案多人少的矛盾。

　　而具体如何进行诉前调解，长沙市铁路运输法院副院长芦晓亮介绍说，法院在收到起诉材料后，经评估适宜诉前调解的，由立案庭向当事人释明诉讼风险和诉前调解的特点、优势，移交行政纠纷调解中心，并由行政纠纷调解中心组织选定调解员。法院会加强各级司法行政机关的沟通联系，通过协调、谈话等形式引导群众合理合法地表达诉求，通过诉前调解平台，力争将矛盾化解在诉前，将风险控制在萌芽。下一步，法院还会制订行政争议调解中心的具体工作规则，为诉前调解提供了切实可行的操作依据。

　　为民：" 坚持以人民为中心，践行复议为民 "

　　多元化纠纷解决机制，离不开行政机关的沟通协调，促进诉讼与行政复议等机制的对接，其中之一就是要作好行政复议工作。

　　近年来，长沙市司法局行政复议与应诉处（长沙市行政复议办公室）充分发挥复议监督功能，加大对违法行政行为的纠错力度，推动行政执法质量提升。

　　该局行政复议与应诉处处长李庚跃介绍说，对申请行政复议的案件，长沙市司法局行政复议与应诉处做到件件有着落，事有答复。凡是案件事实有些模糊、或某些证据需现场核实、争议双方矛盾较尖锐的，都会向有关组织和人员调查取证、亲临现场勘察。同时，在复议决定书中增加证据分析部分，强化复议机关对案件事实、法律适用进行分析认定部分的内容，不断增强复议决定书的说理性。

　　2018 年 7 月开始，长沙市在全市推广使用行政复议工作平台。该工作平台的全面使用，将有助于有效解决行政复议工作 " 信息孤岛 " 现象，提高行政复议工作效率，提升长沙市行政复议工作质量和公信力。

　　为增加行政复议的透明度，复议与应诉处还建立了行政复议文书网上公示制度，定期选择典型案的行政复议文书上网公布，公开行政复议结果，主动接受公监督。

　　2019 年，从长沙市政府本级复议决定结果来看，直接纠错率和间接纠错率达 28.3%，直接纠错率与 2018 年对比提高了 4 个百分点。从纠错案件所涉行政管理领域来看，相对集中在政府信息公开、劳动和社会保障及投诉举报领域。如市政府本级对政府信息公开案件共纠错 37 件，其中涉及国土规划部门的达 23 件。

　　今年年初，受疫情影响，老百姓出行受到了部分影响，长沙市司法局立即在官方网站开通行政复议网上申请窗口，实现了行政复议案件网上申请。据网上申请指引，公民、法人或者其他组织不服长沙市 9 个县（市）人民政府、长沙市政府工作部门等单位作出的具体行政行为，向长沙市人民政府申请行政复议的，可以进入长沙司法局官方网站，通过 " 行政复议 " 栏目进入 " 网上申请 " 口，便能在网上提交行政复议申请资料，实现足不出户即可请行政复议，长沙行政复议工作朝着便民、利民、为民方向更进一步。

　　随着 " 互联网 + 政务服务 " 的深入推进，下一步，长沙市司法局将建立集复议接待、立案审查、案前调解、案件听证、案件审理、案件阅览、信息查询等功能于一体的行政复议中心，各区县（市）根据实际情况逐步建立；鼓励各区县（市）探索在乡镇（街道）设立行政复议接待窗口，为基层群众提供法律咨询、答疑解惑、案前调解、文书送达等便民服务；提高行政复议工作规范化水平，全面、科学、动态掌握全市行政复议应诉案件情况，强化行政复议应诉案件的监督监控，实现全市行政复议应诉案件信息的集中管理和共享。

　　担当：" 立足争议化解，积极开展出庭应诉活动 "

　　2014 年《行政诉讼法》修改后，规定复议机关在复议维持时应作共同被告。长沙市本级行政应诉案件办理数从 2009 年的 12 件增长到 2018 年 506 件，并在近几年稳步上升。2019 年，长沙市司法局行政复议与应诉处办理市政府本级的一审、二审案件、申请再审、检察院检察监督等案件应诉案件 738 件，出庭应诉 420 余次。

　　近几年来，社会对于行政机关负责人出庭应诉的关注有所上升，要求行政机关负责人切实担负起准进法治建设第一责任人责任，带头履行行政应诉职责，及时解决行政应诉工作中的重大问题，把行政应诉工作抓紧抓好，长沙市行政负责人出庭应诉的比率也不断提高。

　　为进一步落实行政负责人出庭应诉制度，长沙市政府进行了一系列探索，制定了一系列措施。

　　2013 年，原市政府法制办制定《长沙市行政负责人出庭应诉工作办法》，要求行政负责人出庭应诉，明确规定 " 一年内有 5 起以上行政诉讼案件的，行政单位负责人出庭应诉不得少于一次 "。

　　2017 年，根据《湖南省人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》的精神，结合长沙市实际，制定下发了《关于进一步加强和政进行政应诉工作的实施办法》。

　　下一步，长沙市还将进一步加强工作人员行政应诉专业知识和技巧的培训，加强与法院沟通衔接，有针对性的确定行政机关负责人出庭应诉的案件，推进负责人出庭应诉和有效化解行政争议相衔接，推动行政机关负责人全程参与行政应诉案件处理，做好庭前案件研究、庭审答辩质证、庭后矛盾化解工作，做到 " 应诉不应付 "、" 出庭又出声 "。

　　负责：" 依法组织诉讼活动，实质性化解行政争议 "

　　长沙铁路运输法院作为牵头单位，行政纠纷调解中心的设立，将在诉前调解机制中发挥着重要作用。

　　长沙铁路运输法院在中心配备法官和专业律师在岗提供咨询和调解工作，设置有梯度性的结构，方便人民群众寻求有针对性的调解帮助。行政争议调解中心现有的多名特约调解员、调解志愿者，通过多种调解手段，预防潜在纠纷、化解已有矛盾，畅通行政争议化解渠道。

　　在一起工伤纠纷中，法官认为仅凭一纸裁判无法实质性解决工伤纠纷，也无法帮助当事人获得赔偿，以诉前调解的方式化解矛盾纠纷是最佳选择。在多次协商过程中，法官向该公司反复陈说利害，也向王某提醒后续诉累，最终双方达成和解协议，结束了三年来的工伤纠纷，当事人和其代理律所将两面锦旗送到长铁法院，表达了对长铁法院实质性化解工伤纠纷的感激之情。

　　截止目前，长沙铁路运输法院行政纠纷实质性化解指标—撤诉率超过五分之一，有力地将人民群众多元化解矛盾解纷需求融入司法服务保障，既推进了一站式多元解纷和诉讼服务体系建设工作，又切实保护了人民群众的合法权益。

　　芦晓亮介绍说，长沙铁路运输法院切实推进行政案件繁简分流，提升案件均衡结案率、当庭宣判率，切实提高一审行政案件服判息诉率、提高审判质效。严格推行行政案件规范审理，开展庭审评比、文书评比活动，统一裁判标准和尺度，促进行政审判规范化。

　　今后，长沙铁路运输法院将进一步激活诉前调解潜能，开辟纠纷化解新渠道，多元解纷、便民利民惠民。充分发挥集中管辖行政案件的改革优势，着力提高办案质效，实质化解行政争议。

　　行政纠纷诉前调解机制一问一答

　　一、请介绍下行政争议诉前调解机制的组织和分工情况？

　　答：长沙铁路运输法院设立了行政争议调解中心，作为行政争议调解的组织机构，负责行政纠纷诉前调解工作的具体实施，包括调解的受理、调解员的选定、调解工作的开展和调解结果的运用，以及承担成员间的联络、联席会议的召集、中心人员的培训等日常事务。行政争议调解中心主任由长沙铁路运输法院审判委员会专职委员担任，成员由长沙铁路运输法院立案庭、诉讼服务中心负责人和长沙市各级司法行政机关相关机构负责人组成。长沙铁路运输法院发挥引领、推动和保障作用，推动诉调对接良性互动，实现法律指导、程序安排等方面的有机衔接；长沙市各级司法行政机关发挥协调、配合作用，指导、推动调解组织参与诉前调解，协调辖区内涉诉行政机关及时参与诉前调解，督促涉诉行政机关积极履行调解协议。

　　二、行政纠纷诉前调解是否意味着法院要把诉讼争议 " 拒之门外 "？如何理解行政纠纷诉前调解与保障公民诉讼权利之间的关系？

　　答：《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》明确指出，要合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用，为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障。

　　联合构建行政纠纷诉前调解机制，恰是为了给当事人解决纠纷提供更多选择，绝不是将纠纷案件 " 拒之门外 "。行政纠纷诉前调解，坚持当事人自愿原则，当事人选择诉前调解程序自愿，在调解过程中权利处分自愿，终止调解程序自愿，所以并不会因为诉前调解限制了当事人诉讼权利。行政纠纷诉前调解，坚持高效原则，诉前调解程序快捷、简易、成本低，能够最大限度提升解纷效率，同时杜绝久调不决。行政纠纷诉前调解，坚持开放原则，诉前调解的基本内容以行政诉讼原告的诉讼请求为主，当事人通过调解达成的调解内容，可以不受诉讼请求范围限制，能够最大程度的保障当事人合法权益。行政纠纷诉前调解，坚持合法原则，调解工作不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。行政纠纷诉前调解，能调则调，当判则判，不仅不会限制当事人诉讼权利，还有利于更加高效、更加全面的保障当事人合法权益。

　　三、哪些案件可以适用行政争议诉前调解？

　　答：这几类符合行政诉讼受理条件的行政纠纷，可以适用行政争议诉前调解：一是行政处罚中以罚款为主的涉及行政机关自由裁量权的行政纠纷；二是行政赔偿、行政补偿、行政协议、行政给付等具有金钱给付内容的行政纠纷；三是政府信息公开行政纠纷；四是申请行政机关履行职责类行政纠纷；五是当事人按照法律规定申请在行政诉讼中一并解决的相关民事争议；其他适宜调解的行政纠纷，当事人自愿调解的，也可以进行调解。

　　四、行政纠纷诉前调解的流程是怎样的？

　　答：首先，长沙铁路运输法院收到起诉材料后，经评估适宜诉前调解的，会向当事人释明诉讼风险和诉前调解的特点、优势。如果当事人自愿调解，会将材料移交行政争议调解中心。然后，行政争议调解中心选定调解员开展调解工作，一般应在 30 日内完成调解。调解不成功的，行政争议调解中心应当在调解期限届满之日起 2 个工作日内，向长沙铁路运输法院反馈，长沙铁路运输法院应及时审查，符合受理条件的，应及时立案。同时，调解员调解行政纠纷的过程，应当以书面或视听资料形式记载存档。行政纠纷诉前调解过程中形成的各种笔录及其他相关材料，应当由行政争议调解中心按照档案管理相关规定归卷装订存档。

　　五、行政纠纷诉前调解时间是否会对当事人的起诉期限产生影响？

　　答：《意见》中设置的行政纠纷诉前调解期限为 30 日，调解期限内行政纠纷化解的，依法终止诉前调解程序，调解不成功的，长沙铁路运输法院应及时审查，符合受理条件的，应及时立案。长沙铁路运输法院在立案审查时，不会将诉前调解耗费的时间计算到行政行为的起诉期限内，以切实保障当事人的诉讼权利。

　　七、调解员由那些人组成？调解中，调解员如何选定？如何管理？

　　答：调解员的构成是多元的，由行政机关推选的人员、员额法官、驻院律师、人民陪审员及人民调解员组成的调解员库。进入到行政争议诉前调解程序后，会充分尊重当事人意愿，引导当事人在调解员库中选择合适的调解员，还可根据需要邀请其他具有相应领域专业知识和法律素养的社会人士共同参与调解。而且还建立了调解员回避制度，与纠纷有利害关系的行政机关的工作人员不得担任该纠纷诉前调解的调解员，担任过行政案件诉前调解的调解员，不应在同一件行政案件的诉讼程序中担任人民陪审员、诉讼代理人、证人、鉴定人、翻译人员等。行政争议调解中心还会定期对入选调解员库的调解员进行业务培训。

　　八、选择行政纠纷诉前调解，有什么便民利民，减轻当事人诉累的措施？

　　答：为了高效、便捷的开展行政纠纷诉前调解工作，当事人可以选择在长沙铁路运输法院诉讼服务中心进行调解，也可以在当事人商定的社区服务中心、司法所、公共法律服务中心等场所进行诉前调解。同时，也可以通过人民法院调解平台进行在线调解。所以当事人甚至足不出户就可以完成调解工作。

　　来源：潇湘晨报记者 周凌如 通讯员 吴炳 李灿 长沙报道