征地决定除征收土地外，还一并征收土地上的附着物，并由组织实施征地的地方政府对土地与地上附着物的价值给予补偿。因土地管理法等涉及集体土地征收的法律并未单独规定征地时所涉房屋的补偿程序和标准，实践中，将集体土地上的房屋一律以地上附着物进行补偿，不利于保障被征收人的补偿权益，部分地方政府在征收集体土地时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序和标准，专门针对房屋作出征收决定，主要是为此后的安置补偿提供明确的程序和标准参考，但不能因此将国有土地上房屋征收决定的合法性要件适用于集体土地上房屋的征收。如前所述，在有权机关已经作出征地决定（批复）的情况下，再单独针对集体土地上房屋作出的征收决定的法律效力与合法性来源于征地决定（批复），不具有单独进行合法性审查的意义。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申3920号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高荣。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省延安市宝塔区人民政府。

　　负责人：聂涛生，该区人民政府副区长。

　　委托诉讼代理人：武冰，该区人民政府工作人员。

　　委托诉讼代理人：曹雨律师。

　　再审申请人高荣因诉陕西省延安市宝塔区人民政府（以下简称宝塔区政府）房屋征收决定一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终474号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　高荣申请再审称：

　　1.宝塔区政府提交的用于证明其作出的延区政发[2016]25号《关于延安市宝塔区枣园棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《决定》）征收程序合法的证据自相矛盾，一审判决却错误地予以采信。2015年7月9日延安市国土资源局城区分局向宝塔区枣园街道枣园村发出听证告知书，向其告知对拟定的补偿标准和安置方案有要求听证的权利，2015年7月10日，枣园村委会出具了有关放弃听证的证明，在一天时间即完成选举村民代表、村民代表出具放弃听证证明等工作，不合常理，故上述证据材料应该是伪造的。

　　2.《决定》作出的程序违法，剥夺了被征收人的听证权，而且高荣对征地用途、补偿标准、征地范围都不清楚。

　　3.宝塔区政府剥夺了被征收人对征收房屋选择产权调换的权利。

　　4.本案所涉的枣园棚户区改造项目的土地预审申请是2015年7月2日作出的，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅2015年4月3日作出《关于下达2015年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》，其中的“棚户区改造项目计划表”中包括枣园棚户区改造项目，以上两份文件显示，项目建设存在申请在后、批准在先的问题。

　　请求撤销一、二审判决,支持高荣的诉讼请求。

　　宝塔区政府提交意见称:

　　1.枣园棚户区改造项目所涉土地经陕西省人民政府陕政土批[2015]123号审批土地件《关于延安市城市规划区2015年度第三十六批次农用地转用和土地征收（棚户区改造）的批复》（以下简称涉案征地批复）批准征收为国有，延安市国土资源局委托宝塔区政府负责实施土地征收工作，故宝塔区政府具备征收主体资格。

　　2.《决定》前期项目审批手续以及作出程序符合法律法规规定。

　　3.枣园棚户区改造项目对于清除当地居民的安全隐患、改善住房条件和促进宝塔区经济发展具有十分重要的意义。请求驳回高荣的再审申请。

　　本院认为：

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。征地决定（批复）所涉及的对象，包括批准范围内的土地、土地上的青苗和地上附着物，其中地上附着物包括房屋和其他建筑物、构筑物。

　　因此，征地决定除征收土地外，还一并征收土地上的附着物，并由组织实施征地的地方政府对土地与地上附着物的价值给予补偿。本案枣园棚户区改造项目所涉土地经陕西省人民政府征地批复批准予以征收后，宝塔区政府再次针对土地上的房屋作出被诉《决定》，由于征地批复本身具有征收被征土地上房屋等附着物的法律效力，因此被诉《决定》仅是对征地批复中涉及房屋等地上附着物部分的重复行为，并未对被征收人设定新的权利义务，属于具体组织实施陕西省人民政府征地批复的性质。因土地管理法等涉及集体土地征收的法律并未单独规定征地时所涉房屋的补偿程序和标准，实践中，将集体土地上的房屋一律以地上附着物进行补偿，不利于保障被征收人的补偿权益，部分地方政府在征收集体土地时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序和标准，专门针对房屋作出征收决定，主要是为此后的安置补偿提供明确的程序和标准参考，但不能因此将国有土地上房屋征收决定的合法性要件适用于集体土地上房屋的征收。如前所述，在有权机关已经作出征地决定（批复）的情况下，再单独针对集体土地上房屋作出的征收决定的法律效力与合法性来源于征地决定（批复），不具有单独进行合法性审查的意义。

　　高荣起诉时除请求撤销被诉《决定》外，还提出如下诉讼请求：

　　1.要求宝塔区政府公布延区经发（2015）165号、（2015）延区规选字第87号建设项目选址意见书详情、延市土批字发（2015）35号、陕政土批（2015）123号文件内容，公布房屋征收目的；

　　2.取消宝塔区政府房屋征收资格，按照《延安市人民政府关于市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》规定，由延安市政府作出房屋征收决定。

　　3.要求就地产权调换，返还营业用房。

　　关于上述第一项诉讼请求，法律、法规或者规章并未规定组织实施土地征收的人民政府应当主动公布上述文件，如果被征收人需要获取上述文件内容，可以根据有关法律规定，向相关行政机关申请政府信息公开，高荣直接提起诉讼不符合法律规定。况且在本案一审中上述文件均已作为证据材料由宝塔区政府提交法庭，高荣已获知上述文件的内容，其诉求已经实现。

　　关于上述第二项诉讼请求，本案属于农民集体土地征收而非国有土地上房屋征收案件，高荣依据国有土地上房屋征收有关规范性文件，要求取消宝塔区政府征收资格，法律依据不足。况且，行政诉讼原则上通过审查行政行为的合法性对行政机关进行事后监督，法院无权取消行政机关作出某一行政行为的资格，也不能判决并非本案当事人的延安市政府承担义务或者履行职责，故高荣的该项诉讼请求超出人民法院行政审判权限范围。

　　上述第三项诉讼请求是有关涉案土地征收具体实施过程中的事项，按照土地征收的法定程序，这些事项在决定征收阶段并不涉及。

　　综上，高荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回高荣的再审申请。

　　审 判 长 李　涛

　　审 判 员 杨　卓

　　审 判 员 丁晓明

　　二〇一八年十月三十一日

　　法官助理 任少鹏

　　书 记 员 赵　贝

　　来源：鲁法行谈

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