2014年修订的行政诉讼法新设了简易程序，并将独任制作为行政诉讼简易程序的审判组织形式，为行政案件的繁简分流和行政争议的多元化解提供了法律依据。但由于行政诉讼简易程序的制度规定不甚周详，独任制在审判实践中的适用不尽如人意，合议制依然是绝大多数行政案件的审判组织形式。因此，进一步优化和调整行政诉讼独任制的适用，对合理配置司法资源、缓解审判压力、降低诉讼成本、提高司法效率以及落实司法责任制改革都具有非常重要的意义。

　　一、独任制在行政诉讼中的适用困境

　　（一）将独任制与简易程序捆绑导致适用范围偏窄

　　行政诉讼法第83条规定：“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。”也就是说，凡是适用简易程序审理的案件均适用独任制审判组织形式。该规定将独任制与行政诉讼简易程序捆绑规定，通过案件审判程序的确定决定其审判组织的适用。这种独任制适用方式规定的优点在于可直接简化法律规定，即只要规定了适用简易程序的案件类型，则适用法官独任制的案件类型随之确定。然而，该规定忽视了审判组织制度应有的独立价值。审判组织的适用应直接与案件性质相适应，而非间接来自诉讼程序的过滤。

　　（二）当事人选择权的规定过于粗略

　　行政诉讼法除了正面规定法院有权直接决定适用简易程序的案件外，还规定各方当事人可以合意选择是否适用简易程序。言外之意，本应采取普通程序审理的行政案件，如果双方当事人出于降低诉讼成本提高司法效率的理性考虑，都一致同意适用简易程序，那么该案就可适用独任制审理。由于赋予当事人程序选择权的规定过于粗略，实践中操作性不强。是双方当事人同意即可，还是需要经过法院审查后决定？毕竟行政诉讼涉及更多的是公共利益的处分。对此，现行法律并未明确。各方当事人如何合意选择适用独任制审理案件，法律也未作说明。

　　（三）独任制与合议制的转换机制不够完善

　　按照行政诉讼法的规定，法院在适用简易程序审理案件过程中，可根据案件具体情况将之转为普通程序。也就是说适用独任制审理的行政案件，可以视具体情况转化为合议制审理。但是在转化过程中也存在一些问题：人民法院作为程序转换的决定主体，当事人对法院的决定没有选择的空间，且转换的具体情形法律并没有明确，即对具体情形的判断由法官自己把握，转换的随意性较大；该法未就转换之后的审理期限如何计算进行规定，也未明确规定人民法院应该适用而未适用简易程序时能否将普通程序转化为简易程序。

　　（四）独任制具体的审理规则不够明确

　　行政诉讼法虽然规定了简易程序的审判组织形式和审理期限，但对起诉方式、庭前准备阶段、审理方式、庭审环节以及裁判文书的制作等是否可以简化或合并未作规定。行政诉讼法规定，在简易程序等领域未规定的事项适用行政诉讼法未作出规定的事项，适用民事诉讼法的相关规定。而民事诉讼法仅规定简易程序适用独任制审理，可以不受普通程序开庭通知和公告、法庭调查顺序及法庭辩论顺序的限制，具体规则并不明确，对于是否可以直接采取书面审理也未作明确规定。然而在适用独任制审判的实践中，由于庭审没有具体审理规则的支撑，审理中出现“该简未简”“不该简却简”的倾向，致使当事人质疑独任制的公正性，不利于独任制审判的广泛适用。

　　二、独任制在行政诉讼中的适用优化

　　（一）扩大独任制适用的案件范围

　　为了拓展独任制的适用，可从几个方面进行明确和细化。第一，借鉴民事诉讼法关于简易程序适用范围的规定，废除以形式性标准正面列举简易程序法定适用范围的规定，直接采取单一的实质性标准，即总体性规定“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政案件可以适用简易程序”，该条没有行政诉讼法第82条第1款的“人民法院认为”的措辞，也就是说，并不完全是人民法院依职权的独家断定，当事人可有一定的程序选择权。现阶段，在行政诉讼中引入民事诉讼简易程序这种概括性规定，会大大增加法官的自由裁量权，虽然具有一定的风险，但是能够扩大独任制在行政诉讼中的适用范围。第二，在明确列举的三类案件后增加一项兜底条款，赋予法官相应的自由裁量权，让法官有权决定符合实质性标准的其他案件也可以适用简易程序，从而扩大独任制的适用范围。第三，将独任制与简易程序相分离。在审判组织形式的选择过程中，应根据案件的疑难程度及案件对审判力量的内在要求来决定审判组织的适用，而非根据案件审判程序的适用来决定审判组织形式的适用。

　　（二）明确当事人相应的选择权

　　当事人的程序选择权是彰显当事人程序主体的重要手段。细化当事人程序选择权是对当事人诉讼价值、诉讼利益的尊重，在行政诉讼中可赋予当事人一定的程序适用异议权利，由法官最终决定是否适用简易程序和独任制进行审理。鉴于当事人对行政诉讼程序选择权缺乏认知，可规定法院在案件审理前的准备阶段对此项权利有告知、释明义务，征求当事人意见，积极引导当事人理性地行使选择权。第一，在立案阶段，可由立案庭向原告释明适用简易程序和独任制的特点，供原告选择决定。第二，在审理阶段，可将简易程序适用意见书连同起诉书副本等一并送达给被告，供被告选择，若被告在法定的时间内未对此提出异议，则视为同意选择适用独任制进行审理。

　　（三）明确合议制与独任制之间的转换机制

　　对审判组织方式转换机制的明确，离不开程序转换机制的明确。建议从三个方面对审判组织方式转换机制进行完善：第一，规范审判组织方式转换的决定主体。法官将独任制审理的案件转为合议制审理之前，应当向当事人进行解释，说明理由，不能随意转换。法律也应当规定当事人享有审判组织方式转换异议权，在诉讼终结前随时可以向人民法院提出异议并说明理由，法官在审查后认为理由成立的，则应转为合议制审理。转为合议制审理的时间在诉讼终结前随时提出，以保证审判的公正性与司法的权威。第二，关于转化后的审限计算。可以借鉴民事诉讼法的相关规定，独任制审判转为合议制审判之后，审结期限也应从立案之日起计算。第三，人民法院采用合议制进行审理的案件，一般不能将其转为独任制，如果当事人对适用合议制提出异议，并且原被告双方协商一致，向人民法院申请适用简易程序，人民法院审查后，可以裁定转为独任制，即可采用独任制进行审理。但是为保证司法的严肃性和权威性，人民法院应当对各方当事人提出异议的时间进行限制，一般情况下应该在一审法庭辩论结束前提出。

　　（四）细化独任制的审理规则

　　在行政诉讼中，应单独制定独任制的审理规则，主要包括五个方面：第一，关于起诉方式，可以采用书面起诉为主、口头起诉为辅的方式，原告（仅包括自然人）书写确有困难的，可以口头起诉。第二，关于庭前准备程序，首先，应确定是否适宜独任制审理、是否符合行政诉讼调解的条件或者进行先行调解；其次，应确定是否送达起诉状副本，确定答辩期限、举证期间及开庭的时间地点等事项；再次，应明确告知当事人程序性事项，并组织双方进行证据交换，明确案件的争议焦点。第三，关于审理方式，适用独任制审理的案件，可以采取开庭审理与书面审理相结合的方式。如果法院认为适用独任制审理的案件事实清楚、法律关系不复杂，经各方当事人同意，可以不开庭直接进行书面审理。第四，关于庭审环节，独任制显著的优越性应体现在庭审各环节，可将法庭调查、法庭辩论结合在一起进行，不作刻意划分。在质证阶段，法官应当引导双方当事人就争议焦点进行举证、质证以及辩论，经过开庭审理前的准备，法官在庭审中对双方当事人没有争议的事实和证据可不必进行质证，直接认定其诉讼效力。第五，关于裁判文书制作，法官在适用独任制审理作出判决时，可以对裁判文书进行适当简化，针对不同类型的简易程序裁判文书制定不同的模板，达到独任制追求的简便、高效的价值目标。

　　（作者单位：赵桂芳，平乐县人民法院；郑军，桂林市中级人民法院）

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