行政机关举行听证前就集体讨论确定了处罚结果，违反了先听证后处罚的法定程序

　　裁判要点

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”据此，行政处罚以违法行为发生地的行政机关管辖为原则。而违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地等，本案中原告的部分违法行为发生地属于被告的管辖范围，被告对于原告的违法行为具有法定管辖权。

　　行政处罚法规定，“行政机关拟作出较大数额罚款决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依法作出决定。因此，对于可能给予较重行政处罚、较大数额罚款的案件，行政机关在调查终结之后，在拟作出行政处罚决定之前，要依法履行告知、听证等程序，再经集体讨论会审决定，应当先由行政执法人员对违法事实进行调查，再听取当事人的陈述、申辩意见以并组织听证，最后再经行政机关负责人集体讨论会审决定。经查明，被告于2023年3月6日组织相关人员对案件进行集体会审讨论，并于3月8日通过处罚意见审批；2023年3月9日，被告向原告送达《行政处罚告知书》，告知其听证权利；2023年4月3日，被告依相对人申请举行听证。从被告履行处罚程序的时间节点上看，虽然案涉处罚决定经过了集体讨论程序，但其集体讨论在前，举行听证在后，且在举行听证后并未重新进行集体讨论，故其处罚决定并未考虑听证及质证意见，实质上是在举行听证之前就已经通过集体讨论的方式确定了处罚结果，违反了行政处罚法规定的先听证后处罚的法定程序。

　　裁判文书

　　海南省陵水黎族自治县人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2023）琼9028行初65号

　　原告刘玥。

　　被告万宁市综合行政执法局。

　　原告刘玥诉被告万宁市综合行政执法局（以下简称市执法局）罚款、没收违法所得一案。原告于2023年9月5日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2024年1月25日依法组成合议庭对该案公开开庭进行了审理。原告刘玥的委托诉讼代理人房超、任继杰，被告市执法局出庭负责人刘军松及委托诉讼代理人朱玲、陈延晧到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

　　被告市执法局于2023年5月29日作出〔2023〕琼综执万宁决字第181号《行政处罚决定书》，认定原告刘玥未办理《高危险性体育项目经营许可证》经营潜水活动，构成未经批准擅自经营高危险体育项目的违法事实，责令立即停止违法行为并没收违法所得人民币3200元；处罚款人民币40000元。原告对该处罚决定书不服，于2023年9月5日向本院提起诉讼。

　　原告刘玥向本院提出诉讼请求：1.判令撤销被告做出的〔2023〕琼综执万宁决字第181号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2023年2月20日被告在执法中因认为原告存在违法行为，故于同年5月29日对原告下达了〔2023〕琼综执万宁决字第181号行政处罚决定书，对原告做出没收违法所得3200元并罚款40000元的行政处罚。原告认为，被告在做出行政处罚过程中认定事实不清，适用法律错误，且程序严重违法，其做出行政处罚行为已经严重侵害了原告的合法权益。

　　原告刘玥为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1，〔2023〕琼综执万宁决字第181号，证明：被告所作出来的行政行为认定事实不清、适用法律错误；证据2，潜水活动管理办法（草案），证明：潜水活动的定义范围以及应纳入高危险性体育项目仅为水肺潜水，不包含其他潜水；证据3，国家体育总局水上中心关于印发《中国潜水活动管理规定》的通知，证明：根据该规定本案作出行政行为应当使用中国潜水管理规定而不是全民健身条例，根据中国潜水活动管理规定第十一条，原告的行为并不是一个违法行为；证据4，合蔚蓝潜水分界洲预定群聊天记录截图（四张），证明：原告在进行潜水培训之前已经向有资质的经营潜水法人单位进行备案。

　　被告市执法局辩称，一、被告作出《行政处罚决定书》认定的违法事实清楚、证据充足。经调查，吴昊儒于2022年11月13日通过支付宝缴纳3200元的AIDA2星潜水培训费用给张骏，张骏将3200元交给原告，由原告具体负责吴昊儒潜水培训事宜。原告收取吴昊儒3200元后，为吴昊儒安排潜水培训时间为2022年11月15日至18日，其中2022年11月15日在万宁神州半岛观海阁小区泳池进行潜水培训，11月16至18日在陵水分界洲景区开放海域进行潜水培训。原告未办理《高危险性体育项目经营许可证》，构成未经批准擅自经营高危险性体育项目的违法事实。根据《经营高危险性体育项目许可管理办法》第二条“本办法所称经营高危险性体育项目，是指企业、个体工商户从事按照《全民健身条例》规定公布的高危险性体育项目的经营活动”以及国家体育总局、人力资源和社会保障部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家生产监督管理总局（2013）第16号《第一批高危险性体育项目目录公告》“为落实《全民健身条例》对高危险性体育项目经营活动管理的相关要求，保障人民群众参与高危险性体育项目的人身安全，根据《全民健身条例》第三十二条第四款的规定，经国务院批准，现将第一批高危险性体育项目目录公告如下：……三、潜水……”的规定，经营潜水教学活动属于经营高危险性体育项目。原告从事潜水教学活动并收取学员考证培训费用，依法属于从事按照《全民健身条例》规定公布的高危险性体育项目的经营活动。原告未经批准擅自经营高危险性体育项目的行为，违反了《全民健身条例》第三十二条“企业、个体工商户经营高危险性体育项目的，应当符合下列条件，并向县级以上地方人民政府体育主管部门提出申请：（一）相关体育设施符合国家标准；（二）具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员；（三）具有相应的安全保障制度和措施。县级以上地方人民政府体育主管部门应当自收到申请之日起30日内进行实地核查，做出批准或者不予批准的决定。批准的，应当发给许可证；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。国务院体育主管部门应当会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录，经国务院批准后予以公布”的规定。据此，被告在《行政处罚决定书》（〔2023〕琼综执万宁决字第181号）中认定原告未经批准擅自经营高危险性体育项目的事实清楚，并有原告及吴昊儒、张骏等人的询问笔录、现场检查笔录、现场照片等证据予以证实。二、被告作出《行政处罚决定书》适用的法律法规依据正确、适当。潜水项目属于高危险性体育项目，需要依法办理《高危险性体育项目经营许可证》方可经营。原告收取吴昊儒3200元潜水培训费用，未查实其他违法经营收入，依法确定违法所得3200元。依据《全民健身条例》第三十六条“未经批准，擅自经营高危险性体育项目的，由县级以上地方人民政府体育主管部门按照管理权限责令改正；有违法所得的，没收违法所得；违法所得不足3万元或者没有违法所得的，并处3万元以上10万元以下的罚款；违法所得3万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款”的规定，可对原告作出行政处罚。参考《海南省〈经营高危险性体育项目许可管理办法〉实施细则》第二十六条第二项“根据《全民健身条例》第三十六条、《经营高危险性体育项目许可管理办法》第二十七条规定，对未经批准擅自经营高危险性体育项目的，具体处罚标准如下：……（二）违法所得5000元以下的，没收违法所得，责令限期改正，并处4万元罚款……”的规定，决定对原告予以没收违法所得3200元、罚款4万元的行政处罚。被告适用的法律法规依据正确、适当。三、被告作出《行政处罚决定书》程序合法。被告严格依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定程序，在作出行政处罚决定之前，完成立案、调查取证、集体讨论、处罚告知、听取并复核原告提出的申辩意见、举行听证会等程序后作出行政处罚决定。被告于2023年3月9日向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩、听证的权利。原告于3月9日向被告提交《申诉书》，3月10日向被告提交《听证申请书》，被告于4月3日上午举行听证会，维持拟作出的行政处罚决定，同时对原告提出的申辩意见进行复核。被告于2023年6月8日向原告的委托代理人送达《行政处罚决定书》。因此，被告作出《行政处罚决定书》（〔2023〕琼综执万宁决字第181号）的程序合法。综上，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》《全民健身条例》《经营高危险性体育项目许可管理办法》规定，履行法定职责，依法作出《行政处罚决定书》（〔2023〕琼综执万宁决字第181号），认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。

　　被告市执法局为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1，行政处罚决定书；证据2，送达回证及相片；证据3，刘玥委托书；证据4，邮寄凭证；证据5，证明；证据6，海南12345热线工单及举报材料；证据7，现场检查（勘察）笔录；证据8，张骏、刘玥调查询问笔录；证据9，现场调查相片；证据10，立案审批表；证据11，关于行政处罚违法主体认定有关问题的咨询答复意见；证据12，吴昊儒身份证；证据13，吴昊儒询问笔录及相片；证据14，张骏身份证；证据15，张俊询问笔录；证据16，刘玥身份证及职业资格证书；证据17，刘玥询问笔录；证据18，案件调查报告；证据19，案件调查终结审批表；证据20，行政处罚案件集体讨论记录；证据21，行政处罚告知书审批表；证据22，审核意见；证据23，行政处罚告知书送达回证及相片；证据24，行政处罚告知书送达回证及相片；证据26，听证申请书；证据27，听证纪要；证据28，行政处罚啊那件延期办理申请审批表；证据29，陈述（申辩）情况审核表；证据30，海南省非税收入统一票据（电子）；证据31，承办人员执法证。共同证明：作出的行政处罚决定书违法，事实清楚，认定清楚，证据充足，适用的法律法规正确。

　　经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：对原告提交的证据2和3《潜水活动管理规定》草案及国务院关于印发该文件的通知的关联性不予确认，万宁市执法局作出案涉行政处罚时该草案尚未经过法定程序批准，其本身不具有法律效力，不能作为法律依据。除此之外，原告及被告提供的其他证据均客观真实、来源合法且与本案具有关联性，可作为认定案件事实的根据，其证明内容待本院综合其他证据在文书说理部分予以论述。

　　经审理查明，2022年12月1日万宁市执法局接收到12345热线转来的游客吴昊儒关于诉万宁守护蔚蓝潜水运动公司擅自开展高危险体育项目的工单。2022年12月7日，该局执法人员前往神州半岛鼎睿游艇俱乐部进行现场调查，后该局于2023年2月20日对刘玥涉嫌未经批准，擅自经营高危险性体育项目（潜水）一事立案调查。经调查发现，举报人吴昊儒于2022年11月13日通过支付宝缴纳3200元的AIDA2星潜水培训费用给张骏，张骏将3200元转交给原告，由原告具体负责吴昊儒潜水培训事宜（张骏住在万宁神州半岛观海阁小区，原告住在万宁神州半岛君临海小区）。原告收取吴昊儒缴纳的3200元培训费用后，为吴昊儒安排时间为2022年11月15日至18日的潜水培训，其中2022年11月15日在万宁神州半岛观海阁小区泳池进行潜水培训，11月16至18日在陵水分界洲景区开放海域进行潜水培训。2023年3月1日，市执法局作出《案件调查终结报告》，认为原告存在未经批准擅自经营高危险性体育项目的违法事实，建议责令其立即停止违法行为，没收违法所得3200元并处罚款40000元。上述意见报该局领导审批通过。2023年3月6日，市执法局组织召开案件集体讨论会议对该案进行集体处理，会审最终决定同意上述行政处罚意见。基于此，被告于2023年3月9日向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩、听证的权利。原告于3月9日向被告提交《申诉书》，3月10日向被告提交《听证申请书》，被告于4月3日上午举行听证会，维持拟作出的行政处罚决定，同时对原告提出的申辩意见进行复核。2023年5月29日，被告作出〔2023〕琼综执万宁决字第181号《行政处罚决定书》，认定原告未办理《高危险性体育项目经营许可证》经营潜水活动，构成未经批准擅自经营高危险体育项目的违法事实，责令立即停止违法行为并没收违法所得人民币3200元，处罚款人民币40000元。被告于2023年6月8日向原告的委托代理人送达《行政处罚决定书》。原告认为上述处罚决定书事实认定不清、程序严重违法，侵犯了自身的合法权益，遂于2023年9月5日诉至本院。

　　另查明，原告在陵水分界洲岛实施潜水教学活动前，曾在神州半岛对学员进行过潜水理论课教学及在君临海小区内的泳池进行过潜水动作的基础性教学。

　　再查明，原告持有社会体育指导员潜水员证及AIDA2潜水证，但未取得中国潜水职业资格证及高危险性体育项目经营许可证。

　　本院归纳案件争议焦点为：一、被告是否有权作出案涉处罚决定；二、案涉处罚决定事实认定是否清楚，程序是否合法。

　　一、关于被告是否有权作出案涉处罚决定的问题。经查明，原告在陵水分界洲岛实施潜水教学活动前，曾在神州半岛对学员进行过潜水理论课教学及在君临海小区内的泳池进行过潜水动作的基础性教学。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”的规定，行政处罚以违法行为发生地的行政机关管辖为原则。本院认为，违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地等，本案中虽然原告实施违法潜水教学活动地点主要在陵水分界洲岛，但其开展前期潜水理论教学和基础性教学的地点为万宁神州半岛，即部分违法行为发生地属于万宁市综合执法局的管辖范围，被告对于原告的违法行为具有法定管辖权。

　　二、关于案涉处罚决定事实认定是否清楚，程序是否合法的问题。首先，根据《全民健身条例》第三十二条第四款“经国务院批准，现将第一批高危险性体育项目目录公告如下：……三、潜水……”和第三十二条“企业、个体工商户经营高危险性体育项目的，应当符合下列条件，并向县级以上地方人民政府体育主管部门提出申请：（一）相关体育设施符合国家标准；（二）具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员；（三）具有相应的安全保障制度和措施。县级以上地方人民政府体育主管部门应当自收到申请之日起30日内进行实地核查，做出批准或者不予批准的决定。批准的，应当发给许可证；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。国务院体育主管部门应当会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录，经国务院批准后予以公布”的规定，经营潜水教学活动属于经营高危险性体育项目，原告从事潜水教学活动并收取学员考证培训费用，依法属于从事按照《全民健身条例》规定公布的高危险性体育项目的经营活动。依据庭审查明的事实，原告收取客户支付的培训费用后，在未取得《高危险性体育项目经营许可证》的情况下独立开展服务接待活动为客户进行了为期三天的AIDA2星潜水培训服务，已构成擅自经营高危险体育项目。原告主张依据《潜水活动管理规定》草案相关内容及持有社会体育指导员潜水员证及AIDA2潜水证来认定其行为合法，本院认为，被告作出案涉行政处罚时该草案尚未经过法定程序批准，其本身不具有法律效力，不能作为法律依据。另，原告所持证书并非中国的潜水职业资格证，无法在国内从事经营性潜水活动，且根据《全民健身条例》第三十二条相关规定，经营性潜水活动应当依法获得准入许可，即必须在取得高危险性经营许可证的前提下才可以从事潜水培训行业。综上，万宁市执法局作出案涉行政处罚认定事实清楚、理据充分。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条第一款第一项“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；……”及第六十五条“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定”的规定，对于可能给予较重行政处罚、较大数额罚款的案件，行政机关在调查终结之后，在拟作出行政处罚决定之前，要依法履行告知、听证等程序，再经集体讨论会审决定，应当先由行政执法人员对违法事实进行调查，再听取当事人的陈述、申辩意见以并组织听证，最后再经行政机关负责人集体讨论会审决定。经查明，被告于2023年3月6日组织相关人员对案件进行集体会审讨论，并于3月8日通过处罚意见审批；2023年3月9日，被告向原告送达《行政处罚告知书》，告知其听证权利；2023年4月3日，被告依相对人申请举行听证。从被告履行处罚程序的时间节点上看，虽然案涉处罚决定经过了集体讨论程序，但其集体讨论在前，举行听证在后，且在举行听证后并未重新进行集体讨论，故其处罚决定并未考虑听证及质证意见，实质上是在举行听证之前就已经通过集体讨论的方式确定了处罚结果，违反了行政处罚法规定的先听证后处罚的法定程序。

　　综上所述，万宁市综合行政执法局于2023年5月29日作出〔2023〕琼综执万宁决字第181号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序轻微违法，但该程序瑕疵对原告权利不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、确认被告万宁市综合行政执法局于2023年5月29日作出的〔2023〕琼综执万宁决字第181号《行政处罚决定书》违法；

　　二、驳回原告刘玥的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元，由被告万宁市综合行政执法局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，上诉于海南省第一中级人民法院；也可在判决书送达之日起十五日内，向海南省第一中级人民法院在线提交上诉状。

　　审   判   长        吴昭官

　　人民陪审员        吉亚平

　　人民陪审员        邓亚姑

　　二〇二四年二月二十七日

　　法 官 助 理        杨秀清

　　书   记  员        叶宗铭

　　来源：行政涉法研究