陕西高院案例：行政机关所作责令停止违法行为，是否属于行政复议受理范围

　　裁判要点

　　责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务。若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。若行政机关作出之责令停止违法行为为行政相对人设定了停止违法行为并听侯处理的义务，则对当事人的权利义务产生了实际影响，依法属于行政复议的范围。

　　裁判文书

　　陕西省高级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2020）陕行559号

　　上诉人（原审被告）西安市鄠邑区人民政府。

　　被上诉人（原审原告）赵稳定。

　　被上诉人（原审原告）赵鹏。

　　被上诉人（原审原告）赵鲲。

　　上诉人西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）因赵稳定、赵鲲、赵鹏诉其行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月10日公开询问了本案。本案现已审理终结。

　　原审法院查明：西安市鄠邑区玉蝉街道办事处于2019年11月9日对赵稳定一户作出《责令停止违法行为通知书》（鄠玉责停字〔2019〕第14号）。赵稳定等人认为该《责令停止违法行为通知书》实体、程序均违法，严重侵害了其合法权益。2019年11月11日，赵稳定等人向鄠邑区政府提出行政复议申请。2019年11月15日，鄠邑区政府收到赵稳定等人的复议申请并受理赵稳定等人的复议申请。2019年12月4日，鄠邑区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（鄠政复不受字〔2019〕12号）（以下简称12号复议决定），认为被申请人西安市鄠邑区玉蝉街道办事处作出的《责令停止违法行为通知书》属于过程性行为，不具有行政强制性和执行力，不是影响申请人权利义务的行政行为。不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条的行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第五项、第六项的规定，赵稳定等人的申请事项不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，不予受理赵稳定等人的行政复议申请。赵稳定等人对12号复议决定不服，提起诉讼，请求：1.撤销鄠邑区××号复议决定，判令鄠邑区政府重新作出复议决定；2.本案诉讼费由鄠邑区政府负担。原审法院认为：本案争议的焦点是鄠邑区××号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，2019年11月15日，鄠邑区政府收到赵稳定等人的复议申请并予以受理。鄠邑区政府在收到复议申请五日内应当对复议申请进行审查，对于不符合行政复议法规定的行政复议申请，作出不予受理决定，并书面告知申请人。而鄠邑区政府于2019年12月4日作出12号复议决定，超过五日审查期限，明显违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决：一、撤销鄠邑区政府于2019年12月4日作出的12号复议决定；二、责令鄠邑区政府在本判决生效后60日内重新作出复议决定。上诉人鄠邑区政府上诉称：1.原审法院认定事实错误。鄠邑区玉蝉街道办事处作出的《责令停止违法行为通知书》属于过程性行为，是一个具体的行政行为，不具有行政强制力和执行力。原审法院认为本案争议的焦点问题是12号复议决定的合法性，但却对复议决定的内容未进行审理，属于认定事实不清。2.原审法院适用法律错误。鄠邑区××号复议决定对赵稳定、赵鲲、赵鹏等人的权利并没有产生实际影响，不应该被撤销。原审法院依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条作出撤销判决，属于适用法律错误。请求：撤销原审判决并驳回赵稳定、赵鲲、赵鹏的诉讼请求。被上诉人赵稳定、赵鲲、赵鹏答辩称：鄠邑区政府作出的行政行为对被上诉人产生了实际影响，属于行政复议的范围。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。请求：驳回上诉，维持原判。

　　经审理查明：赵稳定生有两子，赵鲲、赵鹏。2017年3月，赵稳定一家分户后，赵稳定与赵鹏居住在老宅基地，赵鲲在另一处宅基地居住。

　　西安市鄠邑区玉蝉街道办事处作出的《责令停止违法行为通知书》（鄠玉责停字〔2019〕第14号）载明：“赵稳定户：经调查核实，你户在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在位于西安市鄠邑区××街道办事处××村集体土地上建设建筑物的行为，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《陕西省农村村庄规划建设条例》第三十八条，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《西安市城乡规划条例》第七十二条之规定，责令你户立即停止违法行为，听后处理。”

　　原审法院查明的其余事实属实，本院予以确认。

　　本院认为，本案争议的焦点问题是鄠邑区××号复议决定是否合法。具体涉及两个问题：一、涉案《责令停止违法行为通知书》是否属于行政复议的受理范围；二、鄠邑区××号复议决定程序是否合法。

　　一、关于涉案《责令停止违法行为通知书》是否属于行政复议受理范围的问题

　　责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务。若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。本案中，玉蝉街道办事处作出的《责令停止违法行为通知书》，为赵稳定户这一特定相对人设定了停止违法行为，并听侯处理的义务。由此可见，涉诉的责令停止违法行为通知已对赵稳定户的权利义务产生了实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，该《责令停止违法行为通知书》属于行政复议的范围。

　　二、关于鄠邑区××号复议决定程序是否合法的问题

　　《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，2019年11月15日，鄠邑区政府收到赵稳定、赵鲲、赵鹏的行政复议申请并予以受理。2019年12月4日，鄠邑区××号复议决定，对赵稳定、赵鲲、赵鹏的行政复议申请不予受理。鄠邑区××号复议决定明显超出上述法律规定的期限。

　　综上所述，鄠邑区××号复议决定，认定事实不清，适用法律不当，违反法定程序，依法应予撤销。

　　关于一审诉讼费用的负担。《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款规定：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”本案中，赵稳定等人在起诉后，预交了本案一审诉讼费。原审法院在作出鄠邑区政府败诉的判决时，对于一审诉讼费用的负担情况未作出处理，本院依职权对此予以纠正。

　　综上，上诉人鄠邑区政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　一、二审案件受理费各50元，由上诉人西安市鄠邑区人民政府负担。本判决为终审判决。

　　审  判  长        刘   雁

　　审  判  员        马小莉

　　审  判  员        徐   炯

　　二〇二〇年九月二十五日

　　法官助理          温永宏

　　书  记  员         刘   媛

　　来源：行政涉法研究