青海高院裁判：行政复议申请是否构成重复申请的判断

　　【裁判要旨】

　　判断申请人向同一个复议机关提起行政复议申请是否构成重复申请，关键在于所涉行政行为是否属于同一行政行为，而非仅依据申请人提出的复议请求是否相似或相同。如果首次申请针对的是不履行法定职责行为，再次申请针对的是行政机关履行职责后作出的答复行为，则两次申请针对的不是同一性行为，不构成 “申请人就同一个行政行为向同一个复议机关重复提起行政复议申请”之情形，故而符合《行政复议法》第三十条第一款第七项规定的“行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼”之情形。

　　【裁判文书】

　　青海省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）青行终62号

　　上诉人（原审原告）：普某，男，藏族，1975年3月8日出生，住青海省某州某县唐谷镇加吾村79号。

　　委托诉讼代理人：格某（普某之子），男，藏族，1997年6月8日出生，住青海省某州某县唐谷镇加吾村79号。

　　被上诉人（原审被告）：某州人民政府。住所：青海省某州共和县城北新区四大班子办公楼。

　　法定代表人：尕玛朋措，该州政府州长。

　　委托诉讼代理人：唐发平，男，该州政府工作人员。

　　原审被告：某县人民政府。住所：青海省某州某县尕巴松多镇。

　　法定代表人：项秀，该县政府县长。

　　委托诉讼代理人：王萍，浙江泽大（西宁）律师事务所律师。

　　上诉人普某因诉某州人民政府（以下简称某州政府）、某县人民政府（以下简称某县政府）驳回行政复议申请决定一案，不服青海省某州中级人民法院（2025）青25行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人普某及其委托诉讼代理人格某、韩宇，被上诉人某州政府的副秘书长宁吉加作为某州政府的行政机关出庭应诉负责人及某州政府的委托诉讼代理人蒋艳萍，原审被告某县政府的副县长赵学军作为某县政府的行政机关出庭应诉负责人及某县政府的委托诉讼代理人王萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2024年7月1日，普某向某州政府提出行政复议申请，请求确认某县政府不履行其针对违法强制拆除行为进行监督查处的法定职责违法，责令某县政府限期依法履行查处职责，进一步对某县住房和城乡建设局（以下简称某县住建局）未经法定程序强制拆除普某房屋的不法行为予以查处，并依法追究负责人及负责征收拆迁的责任人员滥用职权的法律责任。2024年9月11日，某州政府作出南复决字〔2024〕27号《行政复议决定书》（以下简称27号《行政复议决定书》），责令某县政府自收到决定书之日起60日内履行法定职责。

　　2024年10月28日，某县政府向普某作出《关于房屋拆迁违法行为查处申请的答复》（以下简称《答复》），普某不服该答复于2024年11月7日向某州政府提出行政复议申请，请求确认某县政府不履行查处房屋违法行为法定职责违法，责令某县政府依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经任何法定程序强制拆除普某房屋的行为予以查处并依法追究或移送相关部门，依法追究上述非法征占地相关责任人员的法律责任。2024年11月20日，某州政府受理普某提出的行政复议，审查后以普某就同一行政行为再次提出行政复议申请不符合行政复议的受理条件为由，于2024年12月25日作出南复决字〔2024〕39号《行政复议决定书》（以下简称39号《行政复议决定书》），驳回普某的行政复议申请。

　　另查明，2016年普某从他人处购买案涉房屋，该房屋位于青海省某县某路以南，原为三江源游牧民项目房。某县政府就案涉周边地块及地上附着物进行征收，实施了2017年某县城中村棚户区改造项目，普某因未与某县政府达成补偿安置协议未予征收，其余涉及户均已征收完毕。现普某房屋仍位于旧址。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，普某对某州政府作出的驳回复议申请决定不服，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故某州政府作为某县政府的上一级地方人民政府，具有对普某的行政复议申请进行审查处理的法定职责。

　　行政复议机关受理行政复议申请要符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规的相关规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，一审法院查明普某于2024年7月1日向某州政府提出行政复议申请，请求确认某县政府不履行其针对违法强制拆除行为进行监督查处的法定职责违法，责令某县政府限期依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经法定程序强制拆除普某房屋的不法行为予以查处，并依法追究负责人及负责征收拆迁的责任人员滥用职权的法律责任。某州政府受理后，于2024年9月11日作出27号《行政复议决定书》，责令某县政府自收到决定书之日起60日内履行法定职责。2024年10月28日某县政府向普某作出《答复》，普某不服该答复于2024年11月7日再次向某州政府提出行政复议申请，请求确认某县政府不履行查处拆除房屋违法行为法定职责违法，责令某县政府依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经任何法定程序强制拆除普某房屋的行为予以查处并依法追究或移送相关部门，依法追究上述非法征占地相关责任人员的法律责任。某州政府于2024年11月20日受理普某提出的行政复议申请，审查后认为普某就同一行政行为再次提出行政复议申请不符合行政复议的受理条件，遂于2024年12月25日作出39号《行政复议决定书》，驳回普某的行政复议申请。根据相关法律规定，39号《行政复议决定书》认定普某的本次复议申请系重复申请且不符合行政复议的受理条件，具有相应的事实及法律依据，程序亦符合法律规定。普某请求撤销某州政府作出的39号《行政复议决定书》，并责令某州政府受理其复议申请的诉讼请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回普某的诉讼请求。

　　普某上诉称，首先，在征收过程中，相关单位并没有与普某进行多次协商，更不存在普某认为房屋评估价值过低而无法签订征收安置补偿协议的情况，普某的房屋被拆除的事实客观存在，普某所主张权利的房屋并非现存房屋，而是之前用于出租的钢结构房屋。因此，某县政府并未履行查处法定职责，其作出的《答复》与事实严重不符。其次，某县政府的查处法定职责属于对普某合法权益进行保障的职责，故某县政府履行该职责的行为已超出内部层级监督行为范畴。最后，某县政府作出的《答复》已经对普某的合法权益产生实质影响，且本次复议申请是对某县政府所作案涉《答复》不服而提出，因此与第一次所提复议申请不属于同一事项和理由。即便某州政府认为普某所提两次复议申请事项一致，亦应当依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定予以释明变更而不是直接不予受理，故普某对该《答复》不服而提起的行政复议申请属于行政复议受案范围。综上，某州政府作出的39号《行政复议决定书》认定事实不清且适用法律错误，请求依法撤销青海省某州中级人民法院作出的（2025）青25行初4号行政判决，撤销某州政府于2024年12月25日作出的39号《行政复议决定书》并责令其依法受理普某的行政复议申请，本案一、二审案件受理费由某州政府负担。

　　某州政府辩称，首先，普某于2024年7月1日向某州政府提出复议申请，请求确认某县政府不履行其针对违法强制拆除行为进行监督查处法定职责违法，责令其限期依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经法定程序强制拆除普某房屋的不法行为予以查处，并依法追究负责人及负责征收拆迁的责任人员滥用职权的法律责任。某州政府受理后于2024年9月11日作出27号《行政复议决定书》，责令某县政府在收到该决定之日起60日内履行法定职责。某县政府遂于2024年10月28日作出案涉《答复》。2024年11月7日，普某再次向某州政府申请行政复议，请求确认某县政府不履行查处房屋拆迁违法行为法定职责违法，责令其依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经法定程序强制拆除普某房屋的行为予以查处，并依法追究或移送相关部门，依法追究上述非法征占地相关责任人员的法律责任。可见，其核心请求依然是促使某县政府对所谓“房屋被强制拆除”一事进行调查处理，普某首次复议申请与第二次复议申请针对同一行政行为，属于重复申请，故某州政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项的规定作出39号《行政复议决定书》，驳回其行政复议申请，认定事实清楚，于法有据。其次，某县政府针对普某提出的《房屋拆迁违法行为查处申请书》进行了调查，查明并不存在其所主张的房屋被某县住建局违法强制拆除的情况，其房屋仍位于原址，故依据调查结果做出的《答复》是履行调查核实职责后向普某进行告知结果的体现，某县政府已履行调查答复职责。最后，某州政府对本案行政复议的过程均严格依照《中华人民共和国行政复议法》及相关法律规定的程序进行，充分保障了申请人与被申请人的程序权利，作出的案涉39号《行政复议决定书》符合法定程序。综上，39号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确且作出程序合法，请求驳回普某的上诉请求。

　　某县政府述称，普某于2024年7月1日首次向某州政府提交《行政复议申请书》后，某州政府作出27号《行政复议决定书》，决定某县政府履行法定职责，某县政府据此针对普某申请事项进行调查，查明并不存在其所主张的房屋被某县住建局强制拆除的情况，其房屋仍位于旧址。某县政府根据查明事实向普某作出案涉《答复》，已履行了法定职责。普某再次就同一事项向某州政府提出复议申请，明显不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。同时，因《答复》并未对普某的权利义务产生实质影响，未侵害其合法权益，故《答复》不属于行政复议受案范围，综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回普某的上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，普某于2024年7月1日向某州政府提交的《行政复议申请书》载明：“被申请人超期仍不答复、查处的行为明显系拒绝履行查处职责的不作为行为，该不作为行为严重违法、错误，应予纠正。”普某于2024年11月7日向某州政府提交的《行政复议申请书》载明：“被申请人作出的《答复》与事实不符，拒绝履行查处房屋拆迁违法行为的法定职责的不作为行为严重违法、错误，依法应予纠正。”上述事实由普某于2024年7月1日向某州政府提交的《行政复议申请书》以及2024年11月7日向某州政府提交的《行政复议申请书》予以证实，本院亦予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为普某提起本次行政复议申请是否构成重复申请，是否符合行政复议受理条件，亦即某州政府于2024年12月25日作出的39号《行政复议决定书》以普某复议申请系重复申请、不符合行政复议受理条件为由驳回其行政复议申请是否正确，现分述如下： 首先，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第七项规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。”也就是说，复议机关受理复议申请并作出相应复议决定后，申请人就同一个行政行为向同一个复议机关重复提起行政复议申请，复议机关不予受理。因此，判断申请人向同一个复议机关提起行政复议申请是否构成重复申请，关键在于所涉行政行为是否属于同一行政行为。根据本案查明事实可知，某县政府实施2017年城中村棚户区改造项目后，未能与普某达成补偿安置协议，故本案系国有土地上房屋征收与补偿引发的纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定：“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”本案中，普某向某县政府提交《房屋拆迁违法行为查处申请书》后，某县政府应对该申请所提事项予以核实，并根据核实结果作出相应处理，此即为其应履行的法定职责。因某县政府就普某向其提交的《房屋拆迁违法行为查处申请书》未予核实回复，普某于2024年7月1日以某县政府为被申请人向某州政府提交《行政复议申请书》，该《行政复议申请书》载明的复议请求为：“1.请求确认被申请人不履行其针对违法强制拆除行为进行监督查处的法定职责违法；2.责令被申请人限期依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经法定程序强制拆除申请人房屋的不法行为予以查处，并依法追究负责人及负责征收拆迁的责任人员滥用职权的法律责任。”某州政府受理该申请后根据复议请求就某县政府是否履行核实、处理职责进行了审查，并依据审查结果作出27号《行政复议决定书》，决定某县政府自收到该决定书之日起60日内履行法定职责，其后某县政府根据复议结果向普某作出了案涉《答复》。因此，该复议申请针对的行政行为系某县政府不履行核实、处理职责之行政不作为。 2024年11月7日，普某收到某县政府向其作出的《答复》后再次以某县政府为被申请人向某州政府提交《行政复议申请书》，其复议请求为：“1.请求确认被申请人不履行查处房屋拆迁违法行为法定职责违法；2.责令被申请人依法履行查处职责，进一步对某县住建局未经任何法定程序强制拆除申请人房屋的行为予以查处并依法追究或移送相关部门，依法追究上述非法征占地相关责任人员的法律责任。”虽然此次复议申请请求与2024年7月1日复议申请请求基本相同，但由申请理由可知，普某实质是对《答复》结果有异议的情况下再次提起行政复议申请，故该次复议申请针对的行政行为系某县政府作出的《答复》，并非某县政府不履行核实、处理职责之行政不作为，不构成前述“申请人就同一个行政行为向同一个复议机关重复提起行政复议申请”之情形，故而符合前述《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第七项规定的“行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。”之情形。某州政府在未全面审查普某所提行政复议申请的情况下予以驳回，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，应予纠正。 综上所述，普某提起本次行政复议申请未构成重复申请，某州政府于2024年12月25日作出的39号《行政复议决定书》以普某复议申请系重复申请且不符合行政复议受理条件为由驳回其行政复议申请不当，一审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销某州中级人民法院（2025）青25行初4号行政判决； 二、撤销某州人民政府于2024年12月25日作出的南复决字〔2024〕39号《行政复议决定书》； 三、责令某州人民政府在本判决生效后受理普某于2024年11月7日提出的行政复议申请，并在60日内作出复议决定。 一、二审案件受理费各50元，由某州人民政府负担。 本判决为终审判决。

　　审判长 吴晓良

　　审判员 商海英

　　审判员 陈　焱

　　二〇二五年十一月十二日

　　书记员 范献育

　　来源：行政法实务