自由选择不能违背司法最终处理原则，在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下，不能转而申请行政复议

　　【裁判要旨】

　　在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是，自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”自由选择也不能违背司法最终处理原则，在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下，不能转而申请行政复议。所谓已经选择直接向人民法院提起诉讼，包括提起诉讼之后的任何阶段，既包括人民法院已经作出裁判，也包括人民法院已经立案尚未作出裁判。只要案件已经系属于人民法院，就不允许再就同一争议申请行政复议。

　　行政机关负责人出庭应诉，有利于维护司法权威，和谐官民关系，促进行政争议的顺利解决。《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定，“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外，行政机关负责人未出庭应诉的，不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉，人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确，不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”，已经清楚地说明问题。据此，质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续，没有法律依据。另外，在行政机关负责人不能出庭应诉时，受行政机关委托出庭应诉的人员，无论是《行政诉讼法》第三条第三款，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款，均规定为“相应的工作人员”，并没有要求必须是“职能部门负责人”，因此，质疑“出庭人员没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明，不符合出庭应诉的法定条件”，亦没有法律依据。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申1577号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑军海，男，1971年9月22日出生，汉族，住河南省叶县。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。

　　法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。

　　再审申请人郑军海因诉河南省人民政府行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终861号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　河南省郑州市中级人民法院一审查明：2016年5月20日，郑军海向平顶山市人民政府提出行政裁决申请书，请求确认叶县人民政府对其行政协调申请不予受理的行为违法，并责令依法作出行政协调决定。2016年6月28日，平顶山市人民政府作出答复：经审查，你向叶县人民政府申请的行政协调事项因不属于协调范围，叶县人民政府不予受理，并向你作出了书面回复。根据规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征收补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调。协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。你提出的行政裁决申请不属于上述规定情形，本机关不予受理。2016年7月5日，郑军海向河南省人民政府提出行政复议申请。2016年7月8日河南省人民政府作出豫政复告〔2016〕2-23号告知书，告知郑军海的行政复议申请不符合受理条件。郑军海不服，诉至法院，请求撤销河南省人民政府作出的豫政复告〔2016〕2-23号告知书，判令河南省人民政府依法受理其提出的行政复议申请。

　　河南省郑州市中级人民法院另查明：2009年叶县人民政府对郑军海作出叶政复不字〔2009〕第2号不予受理决定书：郑军海，你要求的落实有关征地补偿费问题，经审查，你的行政复议申请不符合受理立案的条件，决定不予受理。郑军海向平顶山市人民政府提出行政复议监督申请，请求确认叶县人民政府对其申请不予受理的行为违法，并责令叶县人民政府依法作出行政复议决定等。2016年6月3日，平顶山市人民政府作出答复：经审查，承包地征收补偿费用分配纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，叶县人民政府的行为并无不当。6月15日郑军海向河南省人民政府提出行政执法监督投诉书，要求撤销平顶山市人民政府向其作出的答复书。8月24日河南省人民政府将该投诉转交平顶山市人民政府法制办公室处理。9月9日平顶山市人民政府作出《关于郑军海投诉平顶山市人民政府不履行行政复议监督职责的情况报告》，该情况报告显示，郑军海系叶县原城关乡沟李村村民，2008年该村173.015亩土地被依法征收，征地补偿款已拨付给沟李村。经沟李村群众大会决定对补偿款进行了分配。郑军海对补偿款分配不满，多次向叶县原城关乡、叶县人民政府、平顶山市人民政府投诉、复议，并向人民法院诉讼，其请求均未得到支持。郑军海在征收土地中没有承包地。

　　河南省郑州市中级人民法院一审认为：提起诉讼应当属于人民法院受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案郑军海提出行政裁决及行政复议的原因系对沟李村征地补偿款分配问题而提起的。涉及征地补偿款已经沟李村群众大会决定进行了分配，该征地补偿款分配属于村民自治范畴，故因征地补偿款分配问题提起的诉讼不属于人民法院受案范围。郑军海因该问题分别提起的投诉监督、行政复议之诉也不属于人民法院审查范围。河南省人民政府的告知行为未对郑军海权利义务产生实际影响，其起诉应予驳回。依照《行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2016）豫01行初591号行政裁定，驳回郑军海的起诉。

　　郑军海不服，提起上诉。

　　河南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，郑军海对平顶山市人民政府作出的《关于郑军海行政裁决申请的答复》不服，其提起的行政诉讼案件已经该院（2016）豫行终2686号行政裁定审理审结。

　　河南省高级人民法院二审认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条的规定，法律、法规未规定行政复议为必经程序的，公民、法人或其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，只能选择其中一种途径解决争议。本案中，郑军海提起行政诉讼解决其争议，已经由人民法院审理终结，其又向河南省人民政府申请复议，不符合法律规定，故河南省人民政府不予受理其复议申请并无不当。一审法院裁定理由不当，予以纠正，但其驳回起诉的结论正确，予以维持。郑军海的上诉理由不成立，依法不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　郑军海向本院申请再审称：1.一审和二审法院开庭时，行政机关负责人未出庭应诉，被申请人的出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续，也没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明，不符合出庭应诉的法定条件。2.申请人申请复议之时，（2016）豫行终2686号行政裁定尚未作出，二审法院认为申请人在诉讼案件审结后又申请行政复议的认定与事实不符。3.一审和二审法院开庭期间，申请人与被申请人均未提交法院审理平顶山市人民政府裁决答复的证据，二审法院袒护被申请人。4.二审法院明知一审裁定理由不当，却又予以维持，既自相矛盾又适用法条错误。综上，请求：撤销河南省高级人民法院（2017）豫行终861号行政裁定，依法提审此案并予以改判。

　　本院认为：《行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照本条规定，在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是，自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”自由选择也不能违背司法最终处理原则，在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下，不能转而申请行政复议。所谓已经选择直接向人民法院提起诉讼，包括提起诉讼之后的任何阶段，既包括人民法院已经作出裁判，也包括人民法院已经立案尚未作出裁判。只要案件已经系属于人民法院，就不允许再就同一争议申请行政复议。

　　在本案，再审申请人郑军海的诉讼请求是判令河南省人民政府依法受理其提出的行政复议申请。但根据二审法院查明的事实，复议申请所针对的原行政行为——平顶山市人民政府作出的《关于郑军海行政裁决申请的答复》，已由郑军海提起行政诉讼，且已经河南省高级人民法院（2016）豫行终2686号行政裁定审理终结。在人民法院已经作出生效裁判的情况下，针对同一个原行政行为申请行政复议，或者请求人民法院判令行政复议机关受理其复议申请，都有违自由选择主义和司法最终处理原则的宗旨，且为生效裁判的既判力所不允许。再审申请人提出，“申请人申请复议之时，（2016）豫行终2686号行政裁定尚未作出”，但是，即使如再审申请人所说，行政裁定尚未作出，也不能否定案件已经系属于人民法院的事实。因此，二审法院的裁判理由符合法律规定，裁判结果并无不当。在一审法院裁判理由不当但裁判结果正确的情况下，二审法院可以在改变裁判理由的情况下维持一审法院的裁判结果。因此，再审申请人关于“二审法院明知一审裁定理由不当，却又予以维持，既自相矛盾又适用法条错误”的再审理由不能成立。

　　再审申请人还质疑，“一审和二审法院开庭时，行政机关负责人未出庭应诉，被申请人的出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续，也没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明，不符合出庭应诉的法定条件。”对此本院认为，行政机关负责人出庭应诉，有利于维护司法权威，和谐官民关系，促进行政争议的顺利解决。《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定，“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外，行政机关负责人未出庭应诉的，不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉，人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确，不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。此外，再审申请人提出“被申请人的出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续”，是对法律制度的误解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”，属于诉讼代理范畴，委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关，而非行政机关负责人。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”，已经清楚地说明问题。据此，质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续，没有法律依据。另外，在行政机关负责人不能出庭应诉时，受行政机关委托出庭应诉的人员，无论是《行政诉讼法》第三条第三款，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款，均规定为“相应的工作人员”，并没有要求必须是“职能部门负责人”，因此，质疑“出庭人员没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明，不符合出庭应诉的法定条件”，亦没有法律依据。

　　综上，再审申请人郑军海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人郑军海的再审申请。

　　审判长 李广宇

　　审判员 阎　巍

　　审判员 仝　蕾

　　二〇一八年九月二十九日

　　法官助理   骆芳菲

　　书记员    王昱力

来源：行政涉法研究