复议机关维持原行政行为后，行政机关又自行改变，相对人对改变后的行政行为不服提起诉讼，复议机关是否为共同被告？

　　解答精要

　　复议机关维持了原行政行为，行政机关自行改变行政行为，相对人不服改变后的行政行为，进而提起诉讼的，不应以原行政行为的复议机关作为共同被告。

　　具体内容

　　第一，在复议维持后，如果原行政机关自行改变行政行为，将复议机关列为共同被告，不利于实现共同被告的制度价值。《行政复议法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”上述规定的立法机关将原行政行为和复议行政行为置于同一审查程序中，将原行政机关和复议行政机关置于共同被告地位上，其原意是在复议程序中发挥行政机关内部的监督功能，而将决定维持原行政行为的复议机关和原行政机关作为共同被告。“双被告”制度也即在行政诉讼中复议机关与原行政机关一起为共同被告，具有特殊的制度价值和考量，是对共同诉讼理论的发展。

　　复议机关共同被告制度与传统的共同被告制度不同，其并非从法理上，而是从现实的国家治理角度，意图改变行政复议与行政诉讼在行政争议化解体系中的地位，实现行政复议真正解决行政争议的作用。行政法规定复议机关维持原行政行为的，复议机关为共同被告。是此次修法中最具争议的制度调整，这一次制度革新的新思路主要要点就是要加大对复议机关责任要求。因此，依据现有法律设计，如果复议机关维持原行政行为，原行政行为维持至之前的状态，则复议机关为共同被告并无争论。但是，如果复议机关维持原行政行为后，原行政机关撤销或者更改了之前作出的行政行为，在此情况下，该行政行为未经过复议程序，因此，复议机关并无机会对原行政行为进行审查责任。在此种情况下将复议机关作为共同被告，无从实现共同被告的制度价值。

　　其次，在复议维持后原行政行为后，如果原行政机关又自行将原行政行为更改，将复议机关列为共同被告没有现实基础。按照时下通行的行政法学理论，即使行政复议机关维持了原行政行为，行政相对人所被侵害的的来源依然是原行政机关，也就是说，复议决定的效力并不是独立的，而是依附于原行政行为。就整个争议处理而言，原行政行为才是整个程序中最主要的行为，作出维持的复议决定只是其从属行为，是对原行政行为的支持和增强。复议机关有权对复议决定主张权利，进行举证。

　　进一步说，复议机关作为共同被告的前提是，其参与了对原行政行为的评价。行政诉讼法总体上看，无论是“不予受理复议申请决定”和“法定期限内未作出复议决定”两类情形的适用前提，都是就行政行为向复议机关提出申请，即复议机关有机会就其作出实体和程序上的处理和评价。而无论是以“行政复议维持决定”、“驳回行政复议申请决定”、“驳回行政复议请求决定”任何一种形式维持了原行政行为，复议行为的评价都是基于原行政行为的。但是复议机关维持的是未改变的行政行为，在复议维持后，此轮的审查程序已经终结。复议行为的效力也依附于此，该效力到此已经固定。在此之后，行政机关自行改变行政行为，属于重新开启新的行政程序。而在新的行政行为中，该行为还未经过复议程序。事实上，原行政机关改变原行政行为后，复议机关并未参与或者尚未有机会参与对改变后的行政行为的评价和审查，其复议的效力不应被强制延伸到在其决定作出之后的、原行政机关的自行改变行政行为。此种情况下将复议机关列为被告，不符合法理也不符合常理。

　　而从时间进程上说，复议维持行为在前，原行政机关改变原行政行为在后，在前的行为无法对在后的行为作出评价。在前的复议维持决定，也无法控制在后的原行政机关就其原行政行为作出的改变。此时将复议机关作为共同被告，也无逻辑基础。

　　来源：天津高院法官智典、津法善行

　　来源：鲁法行谈