管委会是否政府信息公开主体？最高法详解“行政机关”与“行政机构”的区别

　　裁判要旨

　　  能否成为政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：

　　   一、行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；

　　   二、信息的制作者或者保存者。

　　   对于条件一而言，行政机关与行政机构的区别主要体现在，行政机关是按照宪法和有关组织法的规定而设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关，具有独立的行政主体资格，对外可以以自己的名义进行行政活动、作出行政行为。

　　   行政机构是行政机关的组成部分，一般对外表现为内设机构、派出机构、办事机构等形式。行政机构只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才能具备行政主体资格，否则只能以其所代表的行政机关名义作出行政行为。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行再61号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陕西大正电气集团有限公司。住所地：陕西省西安市未央区红光路和平工业园二号楼6号。

　　法定代表人：赵军，该公司董事长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西安市雁塔区人民政府。住所地：陕西省西安市雁塔区小寨东路168号。

　　法定代表人：赵雷，该区人民政府代区长。

　　委托诉讼代理人：庞曼，该区人民政府办公室工作人员。

　　再审申请人陕西大正电气集团有限公司（以下简称大正公司）因诉陕西省西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）不履行信息公开法定职责一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终318号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年11月28日作出（2017）最高法行申3197号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开询问了本案。大正公司的委托诉讼代理人韩天天，雁塔区政府的委托诉讼代理人庞曼、王宏到庭参加询问。本案现已审理终结。

　　大正公司向西安铁路运输中级法院起诉称，2015年11月2日，其以邮寄的方式向雁塔区政府的派出机构西安市雁塔区鱼化工业园管理委员会（以下简称鱼化管委会）提交了《政府信息公开申请书》，要求鱼化管委会以纸质文本的形式公开有关西安市雁塔区鱼化工业园一期开发用地的房屋拆迁批准文件、房屋拆迁公告、房屋拆迁安置方案、房屋拆迁补偿标准等信息。但鱼化管委会拒收并将该邮件退回大正公司，对此并未作出任何解释或答复。大正公司不服，提起行政诉讼，请求：1.确认雁塔区政府拒收《政府信息公开申请书》的行为系违法行政行为；2.判令雁塔区政府以纸质文本的形式公开有关西安市雁塔区鱼化工业园一期开发用地的房屋拆迁批准文件、房屋拆迁公告、房屋拆迁安置方案、房屋拆迁补偿标准等信息。

　　一、二审法院查明，2015年11月2日，大正公司分别向雁塔区政府和鱼化管委会邮寄了《政府信息公开申请书》，请求公开有关鱼化工业园一期开发用地涉及房屋拆迁的政府信息。2015年11月4日，邮局以”拒收退回”为由将寄往鱼化管委会的快递退回大正公司。2015年12月9日，雁塔区政府向大正公司邮寄送达了〔2015〕第39号《西安市雁塔区政府信息公开申请告知书》，告知大正公司鱼化工业园一期开发用地的房屋拆迁安置方案为《西安市雁塔区鱼化工业园管理委员会关于印发〈园区市政道路建设用地征地拆迁补偿工作计划〉和〈园区道路建设征地拆迁补偿工作实施方案〉的通知》，大正公司可向鱼化管委会申请公开。

　　一、二审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条的规定，政府信息的公开主体应当是该政府信息的制作者或保存者。本案中，鱼化管委会承担着鱼化工业园区开发建设的具体工作，是涉案政府信息的实际制作者和保存者，且鱼化管委会具有事业法人资格，因此，鱼化管委会在法规的授权下具有以自己名义公开相关政府信息的权限和职责，应为本案适格的被告。大正公司将雁塔区政府列为被告有误。经法院释明，大正公司拒绝变更被告，故对其起诉应予驳回。据此，一审西安铁路运输中级法院作出（2016）陕行71初97号行政裁定驳回大正公司的起诉，二审陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终318号行政裁定驳回大正公司的上诉，维持一审裁定。

　　大正公司申请再审称，一、二审法院适用法律错误，本案适格被告应是雁塔区政府，而非鱼化管委会。鱼化管委会系雁塔区政府的派出机构，二者之间的关系属于行政委托，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于”行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，鱼化管委会拒绝履行政府信息公开的法律责任，应由雁塔区政府承担。二审法院在明知鱼化管委会与雁塔区政府之间关系的前提下，错误适用法律，显失公正。请求：1.撤销陕西省高级人民法院（2016）陕行终318号行政裁定；2.判令雁塔区政府以书面形式公开有关西安市雁塔区鱼化工业园一期开发用地的房屋拆迁批准文件、房屋拆迁公告、房屋拆迁安置方案及房屋拆迁补偿标准等信息。

　　雁塔区政府答辩称，鱼化管委会是事业法人单位，享有对工业园区内公共事务的管理权，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定属于政府信息公开的主体。鱼化管委会能够成为信息公开的主体源于行政法规的授权，而非雁塔区政府的委托。雁塔区政府在收到大正公司申请后，履行了政府信息公开申请的答复义务。大正公司可以向鱼化管委会申请政府信息公开。一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回大正公司的再审申请。

　　本院认为，结合原审裁定和大正公司的再审事由，本案争议的焦点问题有两项：一是本案信息公开的主体如何确定；二是本案适格被告如何确定。

　　关于信息公开主体的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：”本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：”法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”依照上述规定，能否成为政府信息公开的主体必须同时符合两个条件：一、行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二、信息的制作者或者保存者。对于条件一而言，行政机关与行政机构的区别主要体现在，行政机关是按照宪法和有关组织法的规定而设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关，具有独立的行政主体资格，对外可以以自己的名义进行行政活动、作出行政行为。行政机构是行政机关的组成部分，一般对外表现为内设机构、派出机构、办事机构等形式。行政机构只有在获得法律、法规和规章授权的情况下，才能具备行政主体资格，否则只能以其所代表的行政机关名义作出行政行为。本案中，鱼化管委会根据《中共西安市雁塔区委、西安市雁塔区人民政府关于印发〈西安市雁塔区政府机构改革实施方案〉的通知》（雁发〔2010〕2号）文件成立，《西安市雁塔区鱼化工业园管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定》又对鱼化管委会的职责作出明确规定：”西安市雁塔区鱼化工业管理委员会是承担鱼化工业园区开发建设的区政府派出机构”，”代表区政府在工业园区规划区域内实行封闭式管理，即实行统一领导，统一开发，统一管理”。由上述可知，鱼化管委会是雁塔区政府的派出机构，代表雁塔区政府在鱼化工业园内行使公共事务的管理权。鱼化管委会不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故鱼化管委会不符合该条件。对于条件二而言，政府信息公开的对象是政府信息，而政府信息是行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。大正公司申请公开的政府信息涉及多个部门，但和雁塔区政府和鱼化管委会有关的《西安市雁塔区鱼化工业园管理委员会关于印发〈园区市政道路建设用地征地拆迁补偿工作计划〉和〈园区道路建设征地拆迁补偿工作实施方案〉的通知》由鱼化管委会制作并保存。故鱼化管委会符合该条件。综上所述，虽然涉案信息是鱼化管委会在履行职责过程中制作和保存，但鱼化管委会不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故鱼化管委会不是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的信息公开的主体，本案信息公开的主体应是鱼化管委会在履行职责过程中代表的雁塔区政府。

　　关于本案适格被告的问题。大正公司申请公开鱼化工业园一期开发用地涉及房屋拆迁的政府信息，属于鱼化管委会制作并保存的政府信息，因鱼化管委会不是信息公开的主体，亦不具有行政诉讼主体资格，故大正公司起诉雁塔区政府要求履行政府信息公开法定职责，应以鱼化管委会在履行职责过程中所代表的雁塔区政府为被告。雁塔区政府作为政府信息公开的主体，在收到大正公司的政府信息公开申请后，应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定作出答复，但雁塔区政府在告知书中告知大正公司”申请人可向鱼化管委会申请公开”，即雁塔区政府在未依法作出答复的情况下，将本应由其依法处理的政府信息公开申请，因鱼化管委会是政府信息制作者和保存者，又将处理该政府信息公开申请的职责转交给鱼化管委会。鱼化管委会因是政府信息的实际制作者和保存者，为了方便当事人查询，可以直接对当事人申请的政府信息进行公开。但在鱼化管委会拒收大正公司政府信息公开申请的情况下，并不能因鱼化管委会是政府信息的制作者和保存者而承担依法处理政府信息公开申请的职责。因此，雁塔区政府并未对大正公司的政府信息公开申请依法作出答复，雁塔区政府作出的向其派出机构鱼化管委会申请政府信息公开的告知不能视为履行了法定职责。大正公司对此不服提起行政诉讼，应以雁塔区政府为被告。

　　综上，一审法院认为鱼化管委会是在法规授权下具有公开政府信息的职责，没有法律依据；二审法院认为雁塔区政府的告知行为属于履行了信息公开法定职责的行为，并以鱼化管委会具有事业法人资格为由认定其属于政府信息公开的主体，存在适用法律和认识错误。一、二审法院以雁塔区政府被告不适格为由，裁定驳回大正公司的起诉及上诉不当，依法应予撤销。西安铁路运输中级法院应就大正公司信息公开申请的内容是否应予公开进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：

　　一、撤销陕西省高级人民法院（2016）陕行终318号行政裁定和西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初97号行政裁定；

　　二、指令西安铁路运输中级法院继续审理。

　　审 判 长 李　涛

　　审 判 员 王云飞

　　审 判 员 李　春

　　二〇一八年十二月二十九日

　　法官助理 温永宏

　　书 记 员 赵　贝

　　来源：专注行政法