最高法会议纪要：依职权行政不作为起诉期限的计算

　　?裁判要旨

　　行政不作为案件中，如果行政机关已经明确告知将不作出相应行政行为的，此时原告就已经知道不履行法定职责行为的存在，即应开始计算起诉期限。依职权行政不作为案件中，行政机关已经明示不履行相应职责的，一般起诉期限无法重新计算，因此，此种情况应当与提起撤销诉讼一样，适用通常起诉期限。

　　?基本案情

　　A省人民政府于2014年12月31日作出征地批复。2015年1月6日，H市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》。2015年6月3日，H市B区房屋征迁证照确认小组对补偿安置人口、面积等进行了公示。卫某因没有被认定为安置人口，公示名单中未包含卫某。自2015年7月，卫某向H市B区F镇人民政府信访，要求对其补偿安置。F镇人民政府于2015年8月10日作出《答复意见书》，告知卫某不符合安置条件，不予安置。卫某不服，向H市B区人民政府申请信访复查。B区人民政府于2015年9月2日作出《复查意见》，认为卫某不符合补偿条件，对其要求补偿的请求不予支持。卫某仍不服，向H市人民政府申请复核。H市人民政府于2015年11月27日作出《复核意见》，对卫某的复核请求不予支持。卫某于2018年1月24日提起行政诉讼，请求判令B区人民政府、F镇人民政府履行安置补偿的法定职责。

　　?争议焦点

　　卫某是否超过起诉期限，对此有两种观点：一种观点认为，行政机关一直未履行应当履行的法定职责，行政不作为处于持续状态，起诉期限可一直计算。B区人民政府一直未对卫某进行补偿，卫某可随时提起行政诉讼，因此卫某起诉没有超过起诉期限。第二种观点认为，不履行法定职责行为属于行政行为的一种，其产生的法律后果与作为类的行政行为没有本质上的不同，也需要对当事人的起诉期限加以限制。B区人民政府已经将补偿人员名单公示，又在卫某上访过程中告知对卫某不予补偿，卫某在超过2年后提起行政诉讼，已经超过了起诉期限。

　　?裁判结果

　　一审：裁定驳回卫某的起诉。二审：驳回上诉，维持一审裁定。再审：驳回卫某的再审申请。

　　?评析

　　依照行政机关作为义务产生条件的不同，可以将行政不作为分为依申请行政不作为和依职权行政不作为。依申请行政不作为是指依行政相对人的申请行政机关应履行作为义务而未履行的行为，如行政许可、行政裁决等行为；依职权行政不作为是指无须相对人申请，只要某些事实出现，行政机关即应履行作为义务而未履行的行为，如行政处罚、行政强制等行为。

　　根据《土地管理法实施条例》第25条、第26条，以及《征用土地公告办法》的规定，我国征收集体土地的补偿程序为：一是对征收土地情况进行公告；二是进行征地补偿登记；三是拟定征地补偿安置方案并公告；四是依照申请对征地补偿安置方案组织听证；五是市县政府对征地补偿安置方案进行审批；六是将补偿款及时足额支付到位。从相关规定看，并未将被征收人获得补偿安置程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序，也就是说，市、县人民政府在组织实施征地过程中，无须当事人申请即应积极主动履行补偿义务，使被征收人及时获得公平补偿，否则，将构成行政不作为。因此，不履行征地补偿义务的行为属于依职权的行政不作为。我国《行政诉讼法》第47条、《行政诉讼法司法解释》第66条对依申请行政不作为的起诉期限进行了规定，但关于依职权行政不作为的起诉期限问题，《行政诉讼法》及其司法解释均没有明确规定，人民法院的裁判标准并不统一。在实践中，比较有代表性的观点为，只要行政机关应履行的法定职责仍然存在，行政机关即持续具有作为义务，故依职权行政不作为不受起诉期限的限制。但也有观点认为，依职权行政不作为应受起诉期限的限制。我们倾向于依职权行政不作为应受起诉期限的限制，主要有以下几个原因：

　　第一，从起诉期限制度设立的目的及价值取向看，依职权行政不作为应受起诉期限限制。法律具有秩序、效率、自由、公正等价值取向。基于分权制约、行政效率、诉讼效益等理论，行政诉讼设立了起诉期限制度。起诉期限制度在追求法律的公正、自由价值的同时，更倾向于追求法律的秩序和效率价值。行政不作为属于行政行为的一种，其产生的法律后果与作为类的行政行为没有本质上的不同，对行政相对人的行政诉讼权利也应进行必要的限制，督促权利人及时行使权利，这也是诉权保护的应然之意。如对怠于行使诉权的人不进行必要的限制，允许其在任何时候均可以提起行政诉讼，有鼓励、放任当事人怠于行使权利之嫌，也将使行政行为一直处于被质疑和不确定的状态，既影响了行政效率，又给行政管理带来混乱，还有可能因时代久远导致人员更迭、证据湮灭，给当事人举证造成困难，不利于人民法院查明事实。

　　第二，通过与依申请行政不作为的比较可知，依职权行政不作为应受起诉期限限制。依职权行政不作为和依申请行政不作为的区别在于作为义务的形成方式是否依当事人的申请，两类行为的持续时间、法律后果基本相同。《行政诉讼法》及其司法解释对依申请行政不作为的起诉期限进行了明确规定，说明作为义务的持续时间并非起诉期限可持续计算的法定理由。如果依职权行政不作为的起诉不受起诉期限的限制，破坏《行政诉讼法》及其司法解释整体构架的协调统一。有观点认为，根据依申请行政行为的特点，即使申请人在6个月内没有提起诉讼，在很多情况下仍然可以通过再次申请的方式启动行政程序，进而通过行政诉讼寻求救济，因而依申请的行政不作为实际不受起诉期限的限制。我们认为，依申请行政不作为案件中，超过起诉期限后相对人可以重新提出申请，起诉期限能够重新计算的原因是，依申请行政不作为中，作为义务形成始于当事人提出申请。相对人在超过起诉期限后重新提出申请，开启了新的行政法律关系，行政机关未履行相应职责的，与前一行政不作为行为并非同一行为，新的行政行为的起诉期限当然需要重新计算。因此，不能以依申请行政不作为案件当事人可重新申请、重新起诉为由认为行政不作为不受起诉期限的限制。

　　第三，通过与域外诉讼制度及民事诉讼时效制度的比较可知，依职权行政不作为应受起诉期限限制。很多国家也规定了行政不作为的起诉期限，在德国、日本等国家虽然没有对怠于处分诉讼起诉期限进行规定，但如果原告在长时间不提起诉讼，相关行政机关对该案件已经不再有应付诉讼的期望，因而原告将丧失提起行政不作为诉讼的诉权。另外，通常认为由于行政机关在人类共同生活中所负担的公共利益责任及其在实现秩序价值所发挥的不可替代的作用，决定了行政行为较私人行为应当具有更为稳定的可预测性与可信任性。比较民事诉讼的诉讼时效制度，行政诉讼的起诉期限制度更加严厉地对权利的行使加以法律上的限制与剥夺。在民事诉讼中，与行政不作为的诉讼类型相似的是给付之诉。《民法总则》及《民事诉讼法》仅规定关于身份、人格关系发生的请求权及物权请求权等不受诉讼时效的限制，但并未将“给付义务一直存在”作为给付之诉不适用诉讼时效的理由。作为对诉权限制更为严格的行政诉讼，依职权行政不作为之诉中对起诉期限进行限制是可行且必要的。

　　对于依职权行政不作为起诉期限如何计算，《行政诉讼法》及其司法解释均未明确规定。根据《行政诉讼法》第47条、《行政诉讼法司法解释》第66条的规定，依申请行政不作为起诉期限的起算点为“行政机关履行法定职责期限届满之日起”，具体可分为三种情况：（1）一般情况下，起诉期限起算点为行政机关接到申请之日起满两个月起；（2）法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，起诉期限起算点为行政机关接到申请之日起至法律、法规规定的履职期限届满之日；（3）紧急情况下，起诉期限的起点不受上述规定的限制。将“行政机关履行法定职责期限届满之日起”作为依申请行政不作为起诉期限的起算点，是因为申请人提出履行法定职责申请后，对行政机关作出相应的行为已经有了明确的期待，《行政诉讼法司法解释》又明确规定了行政机关的履职期限，故行政机关在期限内未作出行政行为的，申请人能够及时、直接地感知，在行政机关履行法定职责期限届满时申请人就应当知道行政不作为的存在。但依职权行政不作为并不依赖于申请作出，行政机关履行职责期限的起始点不易确定，且《行政诉讼法》及其司法解释均未对依职权履行职责的期限进行规定，故“知道或应当知道行政机关履行法定职责期限届满之日”往往不容易认定。在此情况下，可以在权利救济与社会秩序稳定等价值间取得相对平衡为原则，结合案件事实，运用逻辑推理，结合生活经验、生活常识综合判断起诉期限的起算点。如果行政机关的行为足以使当事人知晓行政机关将不再履行相应职责的，当事人即能够直观、清晰地感知其权益受损的事实，因而可以以该时点作为起诉期限的起算点。

　　本案中，H市B区房屋征迁证照确认小组于2015年6月3日对符合补偿条件的人员名单进行了公示，公示名单中未包括卫某。在此情况下，未被公示的人员是否已确定排除在补偿范围外尚需进一步明确，需要更为有力的证据证明卫某已经明确知晓行政不作为的存在。而在卫某上访过程中，F镇人民政府、B区人民政府已经明确告知卫某不符合补偿条件，对其补偿请求不予支持，此时卫某已经明确知晓行政不作为行为的存在及权利受损的事实，即可以开始计算起诉期限。

　　关于起诉期限的长度，《行政诉讼法司法解释》规定，依申请行政不作为的起诉期限为6个月，其原因在于申请人的申请可开启新的行政法律关系，故不会影响行政相对人诉讼权利的行使。但依职权行政不作为中，行政法律关系不依赖于申请人的申请而开启，在行政机关明确告知相对人将不作出相应行为，相对人超过起诉期限后难以通过向行政机关提出申请的方式重新起算起诉期限，如再适用6个月的起诉期限，不利于对行政相对人诉讼权利的保护，在依职权行政不作为案件中，应按照作为类行为计算起诉期限。本案卫某所提诉讼的起诉期限从2015年9月开始计算，于2018年1月24日提起行政诉讼。根据卫某起诉时有效的《行政诉讼法司法解释》第41条第1款的规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据该规定，卫某已经超过起诉期限，一、二审法院裁定驳回卫某的起诉并无不当。

　　另需说明的是，本案还涉及信访程序与行政诉讼的关系问题。在提起本案行政诉讼前，卫某认为其符合安置补偿条件向有关部门信访，信访程序经处理、复查、复核后终结。有观点认为，在卫某申请的事项经信访处理终结的情况下，无法再提起行政诉讼，无须对起诉期限问题进行审查。我们认为，根据《信访条例》第2条的规定可知，信访制度的主要功能在于反映情况、提出建议意见，加强政府与群众的联系等，其本身并非法定权利救济途径。即使信访程序在实践中具有一定的权利救济功能，也需要通过其他法定手段来实现。《信访条例》并未就信访事项进行明确列举，信访事项与行政诉讼受案范围又存在一定模糊地带，因此仅通过《信访条例》的规定难以确定当事人主张的事项属于信访事项还是行政诉讼受案范围。《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”据此，我们可以反向推导出，属于行政复议、行政诉讼受案范围的，应当排除在信访事项范围外。实践中，有信访人将应通过行政诉讼途径解决的事项进行信访，信访机关也进行了程序性的处理，但这种信访处理并不能对外产生法律效果，也不能因此将本属于行政诉讼受案范围的事项排除在行政诉讼之外。在信访机关对应属于诉讼、复议范围的事项进行处理后，只能说明在信访的救济层面信访人已经无救济途径，但相对人仍然可以依法通过其他途径寻求救济。因此，卫某所提起的履行法定职责之诉，并不能因三级信访终结就当然排除在行政诉讼范围之外，其是否符合受案条件，仍需要按照《行政诉讼法》及其司法解释的规定来审查。

　　----（撰写：马鸿达）

　　来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》、鲁法行谈