最高法会议纪要：承租人与收回国有土地使用权的行政决定没有法律上的利害关系

　　?裁判要旨

　　《行政诉讼法》第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，在行政诉讼中，当事人只有“与行政行为有利害关系”才具有行政诉讼的原告主体资格。从文义上，“利害关系”本身具有多样性和不确定性，再与纷繁复杂的实践相结合，人民法院在审理具体案件时对于当事人是否是适格原告，判断起来存在一定的难度。而且，对于原告主体资格的认定也会随着行政法和行政诉讼法的理论、实践发展不断发生变化，另外，原告资格的设置也是权利救济和社会公共利益的一种平衡方式，在审判实践中存在的疑难问题较多。在行政复议中，判断当事人是否具有申请人资格的标准或要素与行政诉讼相同，也是采用“利害关系”的判断标准，只有当事人与行政行为之间具有行政法意义上的利害关系，才能具有行政复议申请人的主体资格。

　　?基本案情

　　2018年7月30日，Z市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，依法收回登记在甲公司名下位于郑汴路北、博览路东，面积49895.10平方米国有土地使用权，注销郑国用（2004）字第0151号国有土地登记，收回郑国用（2004）字第0151号《国有土地使用证》。乙公司和甲公司于2003年11月28日签订了汽车展场租赁合同，租赁甲公司位于郑汴路116号河南中博汽车交易市场院内A2号5292平方米的汽车展场。该展场系上述被收回使用权的面积为49895.10平方米国有土地中的部分土地。乙公司对郑政处〔2018〕60号决定不服，于2018年9月25日向省人民政府申请行政复议。省人民政府于2018年10月30日作出被诉豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，认为乙公司的行政复议申请不符合法定受理条件，驳回乙公司的行政复议申请。乙公司不服，诉至法院。

　　?争议焦点

　　承租人乙公司与郑政处〔2018〕60号收回国有土地使用权的决定是否具有利害关系，是否具有申请行政复议的主体资格。对此，有两种不同观点：

　　第一种观点认为，涉案国有土地登记的使用权人系甲公司，乙公司只是租赁甲公司享有使用权的涉案土地从事相关活动，与甲公司形成的是租赁关系。乙公司应当通过向人民法院提起民事诉讼的方式来主张自己的权利。因此，乙公司与郑政处〔2018〕60号决定即收回国有土地使用权决定之间没有行政法上的利害关系，不是涉案复议决定的适格申请人。

　　第二种观点认为，乙公司根据与甲公司签订的《汽车展场租赁合同》约定，在涉案土地上建设有建筑物并管理使用，郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，收回涉案土地使用权，势必影响乙公司对涉案土地上附着物的经营使用，应当认定乙公司与郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定的行为具有法律上的利害关系，因此，乙公司对于收回国有土地使用权的决定有权向行政复议机关申请复议，具有申请复议的主体资格。

　　?裁判结果

　　一审：驳回乙公司的诉讼请求。

　　二审：一、撤销一审行政判决；二、撤销省人民政府2018年10月30日作出的豫政复决〔2018〕808号行政复议决定；三、省人民政府在该判决生效后60日内重新作出行政复议决定。

　　再审：一、该案指令A省高级人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。

　　?评析

　　一、如何认定“利害关系”的内涵是确定行政诉讼原告主体资格的关键点

　　行政诉讼中的原告资格、行政复议中的申请人资格是平衡公私利益的重要门槛。如果任何人，只要受到行政行为影响就可以对该行为提起诉讼或申请复议，且不问是直接影响还是间接影响，则行政秩序和效率将会因此受到过分的干扰，导致权利救济与社会公共利益失衡，且司法途径对于权利救济有时未必是最有效的。行政诉讼法中对于原告主体资格的规定除考虑到行政管理秩序的稳定因素外，还考虑到：第一，司法资源的有效分配。司法机关的主要职能是解决社会生活中公民、法人或者其他组织等发生的各种争议、纠纷，但司法机关所持有的司法资源是极其有限的，无法承担解决所有争议、纠纷的工作，因而，只能将最适宜由司法机关通过司法救济途径予以解决的争议纳入诉讼当中。第二，国家机构中各个不同机关都承担着各自的法定职能，各机关之间既不能越权代行对方职能，又不能相互干预对方行使职能。在行政诉讼中，并不是所有的行政争议都可以通过诉讼来解决，有一部分判断权是专属于行政主体的，这是由国家机构权属设定决定的。第三，有的争议既涉及行政法中的权利义务，又涉及民事法律中的权利义务，此种情形下，就有一个选择最优救济路径的问题，行政诉讼法与民事诉讼法在立法时也充分考虑到了“跨界”争议的归属以及处理，根据实践中出现的各种情形给不同类型的争议划定了解决路径。

　　《行政诉讼法》第25条对原告资格作出了规定，即行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法要求原告必须与行政行为有“利害关系”，虽然在表述上与2000年的司法解释略有区别，少了“法律上”三个字，但精神实质是一致的。行政诉讼法中规定的“利害关系”可以从以下几个角度去理解和判定：第一，直接影响性。社会关系往往是错综复杂的，公民、法人或者其他组织的权利义务可能会同时受到多种因素的影响。就行政诉讼本身而言，其解决的主要是受到行政行为直接影响而引发的争议。公民、法人或者其他组织的权利义务受到了行政行为的直接影响，行政行为的内容是针对公民、法人或者其他组织权利义务作出了处置，此时，公民、法人或者其他组织是该行政行为的相对人。若行政行为的作出虽然并不是直接指向该公民、法人或者其他组织，但其作出引发的后果使得该公民、法人或者其他组织的权利义务受到了实质性的改变，此时，该公民、法人或者其他组织是利害关系人。第二，具有行政法律意义上的影响。《行政诉讼法》是构建诉讼法律关系的法律，只有可纳入司法审查的社会关系中的争议才可以通过司法途径予以解决。在行政诉讼法中规定的“利害关系”指的是行政法律关系中的利害关系，而不是民事法律关系中的利害关系，是可以纳入行政诉讼框架之内予以解决的。

　　二、行政复议中申请人资格的确定问题

　　行政诉讼与行政复议是解决行政争议的两个主要途径。尽管两种救济手段有一定差异，但审查模式和审查规则的本质是相同的。在判断公民、法人或者其他组织是否具有行政诉讼原告资格或者行政复议的申请人资格上，行政复议与行政诉讼秉持的都是“利害关系”判断原则。《行政复议法实施条例》第28条关于行政复议受理条件也明确规定了“申请人与具体行政行为有利害关系”。准确把握“利害关系”，是判断原告资格或复议申请资格的关键，在办理个案时，应当立足于法律原则、精神，公民、法人或者其他组织所主张的权利等进行综合判断。

　　就本案而言，郑州市人民政府作出的郑政处〔2018〕60号决定属于收回国有土地使用权的行政行为，指向的对象是国有土地使用权，该处土地的使用权人是甲公司。乙公司与甲公司签订《汽车展场租赁合同》，与甲公司形成的是租赁关系；作为承租人，其与政府收回国有土地使用权的行政决定之间没有法律上的利害关系。乙公司依据租赁合同，取得的是场地租赁权，不具有物权属性，即便其在土地上实际建有构筑物，其对案涉土地仍不享有物权，而普通债权，是不能成为行政诉讼原告资格的基础。因此，承租人与政府收回国有土地使用权的行政决定之间没有利害关系，对该行政决定不具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格。承租人的相关权益应依据租赁合同在民事法律关系的框架内解决。本案中，乙公司与甲公司已经在租赁合同中就租赁期间如因规划、政府征收等致使合同不能履行的处理进行了约定，即便没有明确约定，也应当在民事法律关系的框架内依法解决，这既具有法理依据，也符合现有纠纷的处理规则，对承租人而言是更直接和更有效的救济方式。

　　三、判断承租人在行政法律关系中的地位是审理相关案件的难点

　　承租人在行政诉讼法中是否具有原告主体资格或者在行政复议中是否具有申请人资格，需要结合个案进行判断。主要是看当事人所提诉讼请求与案涉行政行为之间的关系，如果案涉行政行为对当事人的权利义务产生了直接的影响，而且此种影响是在行政法律关系范畴之内的，又不能通过民事法律关系的处置解决纠纷的，可以结合案件具体情况认定当事人具有行政诉讼中的原告主体资格或行政复议中的申请人资格。

　　承租人在行政法律关系中的地位比较特殊。这种特殊性体现在，承租人身处于双重法律关系之中，从行政法律关系角度看，行政行为的作出可能会间接影响到承租人的权利义务；从民事法律关系角度看，承租人与出租人之间形成了租赁法律关系。行政行为的作出之所以会影响到承租人的权利义务也是基于承租人与出租人之间已经形成的租赁法律关系。一般情况下，承租人的权利义务是可以在租赁法律关系中得到实现的，产生争议后也可以通过民事诉讼途径予以解决。除非是只能通过行政诉讼才能解决的争议，即承租人与行政主体之间形成了行政法律关系之后产生的争议可以根据实际情况，由承租人提起行政诉讼主张其合法权益。 （撰写人：仝蕾、任盛楠）

　　来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》、津法善行