王万华 ‖“实质性解决行政争议”的两种模式及其应用

　　作者 简介 ：王万华，中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师。文章来源：《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期，转自苏州大学学报哲学社会科学版公号。对原文进行了缩编，注释及参 考文献已略，引用请以原 文为准。

　　摘要

　　将争议对象和实现路径相结合，可以将“实质性解决行政争议”分为两种模式：一种为实体裁判终结模式，另一种为合意终结模式。实体裁判终结模式的内容为：实质性化解的争议对象为诉请争议，实现实质性化解争议的主要方式为由争议解决机关依职权作出实体裁判，实现争议化解社会效果的基础是争议化解的程序公正和实体公正。合意终结模式的内容为：实质性化解的争议对象是起诉人的实质诉求，实现实质化解争议的主要方式为协调、调解、和解等非裁判方式，实现争议化解社会效果的基础是综合应用多种机制，实现起诉人的真正利益诉求。实体裁判模式和合意终结模式有各自的优势和不足，不同类型的行政争议解决机制应当结合自身特性，选择相应的模式。行政复议位居行政争议解决前端环节，是化解行政争议的主渠道，宜选择适用合意终结模式；行政诉讼位居行政争议解决中端环节，现阶段由追求争议化解的数量转向提升行政审判质效，宜选择适用实体裁判终结模式。

　　一、引言：两种模式的提炼

　　“实质性解决行政争议”命题最早由最高人民法院于2010年提出。近年来，随着争议化解结果与社会治理成效深度融合，“实质性解决行政争议”向行政复议和行政检察监督领域扩展，成为多元行政争议解决机制追求实现的共同目标。学界和实务部门以不同阶段的司法实践为基础，对这一命题的内涵和实现进路进行了深入探讨。梳理学界关于“实质性解决行政争议”内涵的多种解读，可以发现，对行政争议获得实质性解决的结果状态已形成共识。但是，关于争议化解对象和实现争议获得实质解决的路径依赖，不同观点之间存在较大差异。争议化解对象与路径依赖之间具有很强的正相关性，本文通过将这两个因素相结合，以行政诉讼领域为对象，把“实质性解决行政争议”的实现进路归纳为两种模式：一种为“诉请争议+依职权实体裁判为主”形成的实体裁判终结模式；另一种为“实质诉求+促成当事人达成合意为主”形成的合意终结模式。

　　在实践层面，近年来，最高人民法院和地方高级人民法院、最高人民检察院和地方人民检察院、行政复议机关均发布了多批实质性解决行政争议的典型案例。梳理案例可以发现，不同行政争议解决机制在“实质性解决行政争议”实现进路方面，均选择采用合意终结模式，而行政复议、行政诉讼虽同为行政争议解决机制，但分别位居行政争议化解的不同阶段，机制性质亦不相同，是否都适合选择采用合意终结模式？事实上，从实践运行的实际情况来看，在推进实质性化解行政争议的主战场行政诉讼领域，就出现了面临解构诉讼基本形态和突破行政诉讼法的困境。

　　以积极回应起诉人的真正利益诉求为中心，反映了实务部门在贯彻“实质性解决行政争议”时，对争议解决社会效果的优先追求。由于突破诉讼请求开展争议化解工作，加之争议解决的社会效果与法律效果之间本就存在一定程度内在紧张关系，并不总是能够达成一致，推进实质性解决行政争议实践面临突破法治的困境，实则难以避免。要解决这一问题，有必要改变目前各类机制单独发力的做法，将多元行政争议解决机制视为一个整体，发挥不同机制各自的特别优势，选择合适的“实质性化解行政争议”实现进路模式，最大限度实现行政争议解决的法律效果与社会效果的统一，确保在法治轨道上实质解决行政争议。为此，本文拟在对“实质性解决行政争议”两种解读模式的内容和优势不足展开分析基础上，立足于行政争议解决机制整体，就两种模式在不同行政争议解决机制的应用展开探讨 。

　　二、实体裁判终结模式

　　实体裁判终结模式对争议化解对象和实现路径的定位体现为“诉请争议+依职权实体裁判为主”。

　　实体裁判终结模式的基本主张包括以下内容：第一，实质化解的争议对象。实体裁判终结模式化解的争议限于原告诉请解决的行政争议，人民法院在案件办理过程中要积极回应原告在诉讼请求中提出的实体请求，在裁判中对涉案争议实体问题作出裁判，但不积极主动将与诉讼请求相关的关联争议、诉讼请求之外的真实诉求纳入争议化解范围。第二，实现实质化解争议的主要方式。实体裁判终结模式之下实质化解争议的主要方式是由人民法院依职权作出实体裁判，争议涉及的实体问题主要经由人民法院行使裁判权予以解决。人民法院在法定裁判权限范围内，在行政裁判文书中直接形成或调整行政法律关系，如直接在履职判决文书中明确行政机关应当履行的职责的内容，而非仅确认行政机关不作为违法和责令其在一定期限内作出行政行为，从而保障公民、法人或其他组织的合法权益经由人民法院获得实质救济，实现争议的实质终结。第三，实现争议化解社会效果的基础。实体裁判终结模式主张争议解决结果获得当事人和社会认同，产生良好社会效果的基础为争议获得公正解决，包括争议解决过程实现程序公正和争议裁判结果实现实体公正，即案结事了的社会效果建立在公正的法律结果基础之上。

　　实体裁判终结模式的优势体现在以下几个方面：第一，争议化解不突破现有法律制度框架，在法治轨道上实现实质化解行政争议。实体裁判终结模式旨在通过激活行政诉讼实体裁判制度的应用，突破不能审、不愿审、不敢审等困境，加大人民法院作出实体裁判的力度，保证了在法治轨道上实现实质化解行政争议。第二，有利于提升司法的公正和权威。实体裁判终结模式主张通过实体公正和程序公正相统一，切实维护公民、法人或其他组织的合法权益，让当事人对争议解决结果形成认同，有利于树立司法的公正权威。第三，能够实现行政诉讼的多元目的。行政行为合法性审查是行政诉讼法的核心原则，以诉请争议为中心开展案件审理裁判工作，既充分回应原告的实体诉求，又对行政行为合法性及一定范围合理性进行全面审查，在实现对原告合法权益实质救济的同时，监督行政机关依法行政，促进行政法律规范的实施。第四，有利于将“实质性解决行政争议”贯穿适用于全部行政争议，成为行政审判工作所遵循的一般性要求，而非解决特定疑难案件或历史遗留案件所遵循的特别要求。

　　实体裁判终结模式试图在“司法无能”与“司法万能”之间寻找中间路线，在避免不走向双向极端的同时，亦难以避免存在不纯粹之处，具体体现在以下几个方面：第一，不能充分实现诉请争议与原告真实诉求之间的契合，相应在有的案件中不能回应原告的全部真实诉求。第二，难以对诉请争议、关联争议、案外真实诉求在一个法律程序中进行整体性、一揽子化解。实体裁判终结模式之下，争议化解工作以诉讼请求为中心展开，人民法院化解了诉请争议后，关联争议、案外真实诉求等还没有得到解决，原告还需要另行启动法律程序，解决其他争议及真实诉求。第三，争议化解实效受到争议解决机关实体裁判权限的制约，对成因复杂案件、涉及历史遗留问题案件、涉及人数众多案件、涉及重大公共项目建设案件等类型案件，实体裁判终结模式解决与案件裁判结果直接关联社会问题的能力不足。如河南省高院典型案例1“赵某某诉郑州市中原区人民政府行政协议案”，该案是50件相同案其中的一件，案件办理面临的困境是“若村民胜诉，其虽可获货币补偿，但将失去安置房并退还5年拆迁过渡费；若村民败诉，则不仅诉求难以实现、支付高额律师费，且极易深陷关联案件诉累”。前述问题，显然不是通过法院行使有限的实体裁判权能够解决的问题，故而实体裁判模式之下，人民法院虽然很容易对行政行为违法性作出裁判，但无法解决案件裁判后面临的诸多影响社会稳定的问题 。

　　三、合意终结模式

　　合意终结模式的争议化解对象和实现路径体现为“实质诉求+促成当事人达成合意为主”。

　　合意终结模式的基本主张的内容为：第一，实质化解的争议对象。人民法院要解决的争议包括但不限于原告的诉讼请求，争议化解工作以起诉人实质诉求为中心展开。实质诉求包括诉讼请求、关联争议、起诉人案外请求的真实诉讼目的等。在有的案件中，法官甚至会越过诉讼请求，转向解决原告案外真实诉讼目的。如在贵州省高级人民法院典型案例8“邹某某诉南明区政府房屋征收决定案”中，“承办法官并未机械办案，而是跳出邹某某在本案中的诉求，直指邹某某关心的补偿问题，积极引导双方进行协商”。第二，实现实质化解争议的主要方式。合意终结模式实现实质化解争议的主要方式以协调、调解、和解为主。如贵州省高院2021年10月26日发布的15个实质性解决行政争议典型案例中，判决结案的3件，占比20%；调解、协调、和解方式结案的11件，占比73.3%；行政机关主动纠错原告申请撤诉1件，占比6.7%。第三，实现实质化解争议社会效果的基础。合意终结模式之下，争议化解的社会效果追求实现案结事了，起诉人服判息诉，达致这一社会效果的基础是由争议解决机关透过诉请争议，准确把握起诉人的真实诉讼目的，说服、协调行政机关动用可能的资源，从源头解决起诉人的根本诉求，如贵州典型案例15中提到，“本案纠纷能够实质化解，得益于行政机关的支持与配合”。

　　合意终结模式不限于解决诉请争议，而是将化解争议工作的中心放在引发争议的源头问题上，在实现彻底化解争议方面具有以下优势：第一，有利于充分保障原告主观诉求得到满足。第二，有利于从源头彻底化解争议，让争议获得整体性、一揽子化解。如浙江省人民检察院典型案例2“黄某阳等人与某市自然资源和规划局土地登记行政争议检察监督案”，一审法院以被告的告知行为不属于受案范围为由驳回起诉，二审、再审维持了一审裁定，但涉案地块权属这一核心民事实体问题，尚未得到解决，最终通过协调，在明确涉案地块权属后，由“某街道办事处给予适当补偿，黄某阳等人撤回监督申请，并签署息诉罢访承诺书”。第三，有利于发挥非诉纠纷解决机制的作用，提高争议化解的效率。合意终结模式在诉讼全过程贯彻实质化解行政争议：通过诉前调解机制，可以发挥非诉纠纷解决机制的作用；进入诉讼流程后，通过诉中协调机制，只要双方达成合意，可以在任何阶段终结案件，尽早实现对争议的实质化解。

　　合意终结模式虽试图在满足起诉人实质诉求与坚持法治底线之间寻求平衡，但是，对争议化解案结事了的社会效果的优先考量，使得合意终结模式在运行中面临解构诉讼基本样态和突破法治底线的困境，具体体现在以下几个方面：第一，司法的角色由争议裁判者向争议调停者转换，诉讼“两造对抗、法官居中裁判”的基本构造被打破，诉讼机制与非诉讼机制的区分变得模糊，从长远来看，弱化了司法权威得以树立的基础。第二，突破了行政案件现行审理法律制度，对法治产生消极影响。诉前调解、协调、和解等合意终结模式所依赖的主要实现机制，均非行政诉讼法规定的制度，作为行政案件基本审理程序的一审普通程序，一定程度被虚置。第三，不利于实现监督行政机关依法行使职权的立法目的。合意终结模式虽然也强调在对行政行为合法性进行审查基础上，促成原告和行政机关之间达成合意，但是，其对行政行为合法性审查的强度和宽度，在以促成当事人双方达成合意这一前提下，无疑会受到削弱。争议解决机关向行政机关明确指出行政行为违法，主要是为了协调工作更为顺利，促成双方达成合意。协调后由原告申请撤诉终结案件，反映不出对行政行为进行合法性审查的情况，行政诉讼监督行政机关依法行政的功能得不到充分发挥。第四，行政争议化解的社会公信力基础不足。诉讼过程和诉讼结果的透明、公开是确立司法公信力的重要基础，但是，合意终结模式之下，协商、和解、调解的过程和结果都很难向社会公开，这使得争议化解活动难以为社会所观察到，行政争议化解的社会公信力不足 。

　　四、合意终结模式在行政复议中的应用

　　与其他行政争议解决机制相比较，行政复议具有更大的社会治理优势，采用合意终结模式，既能够发挥合意终结模式化解争议所具有的范围更宽和更深程度解决起诉人真正诉求的优势，又能够避免行政诉讼中适用合意模式所存在的不足。理由如下：

　　第一 ，契合行政复议机关本身为行政机关的属性，有利于发挥复议机关的科层组织优势。复议机关与行政行为作出机关同为行政机关，且为领导与被领导的关系，采用合意终结模式，有利于更好发挥行政复议的科层组织优势和资源配置优势，更好实现争议解决案结事了的社会效果。福建省司法厅发布的10个实质化解行政争议典型案例中，有8个与土地征收补偿、海域使用补偿等相关，占比80%，这些案件具有起诉人人数多、关联争议多、涉案争议时间跨度大、案件协调涉及的部门多等特点。在这些典型案例中，体现出复议机关在协调多层级、多部门行政机关，调动行政资源，实现一揽子化解争议等方面，具有独特优势。

　　第二 ，契合中央“加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控”的要求，有利于在行政争议化解的前端环节实质化解多数争议。行政复议属于非诉纠纷解决机制，位于行政争议化解链条的前端环节，采用合意终结模式，有利于充分发挥其诸多优势，将更多行政争议化解在前端环节和行政系统内，减少流入行政诉讼渠道的案件数量。

　　第三 ，有利于实现行政复议化解行政争议的主渠道的定位。主渠道定位包含“整体数量”和“个案质量”双重要求，“整体数量”指行政复议需化解多数行政争议，“个案质量”指行政复议需在个案中实质化解行政争议。采用合意终结模式，一方面可以在个案中实现整体性、一揽子化解诉请争议、关联争议、案外实质诉求，最大程度回应申请人的真实利益诉求，实现争议化解案结事了，克服实体裁判终结模式对当事人权益救济不足的问题；另一方面，通过保障个案化解质量，能够提升公民、法人或其他组织申请行政复议化解争议的意愿，真正让更多行政争议进入行政复议渠道，从而实现多数行政争议经由行政复议渠道获得解决。

　　《行政复议法》修法工作已经启动，行政复议是行政争议解决机制的性质也得到明确。借助修法之机，可以考虑在行政复议中采合意终结模式实现实质化解行政争议，具体体现为完善以下机制：

　　第一 ，在复议申请提出环节，规定释明制度。明确规定复议机关的释明指引义务，引导申请人将真实诉求反映在复议申请中，或者向接收复议申请工作人员表明其真实诉求。

　　第二 ，扩大争议化解范围。不局限于诉请争议，力求从源头上彻底解决矛盾，是合意终结模式实现实质化解行政争议的核心内容，建议规定复议机关可以将在案件审理过程中发现的关联争议、复议申请人案外真实诉求等也纳入争议化解范围，由复议机关进行整体性、一揽子化解。这一规定建议已有实践经验可供参照。

　　第三 ，理顺协调、调解、和解三种机制。完善、细化调解制度，规定当事人双方自愿和解制度，避免采用经复议机关协调，争议双方达成合意后，再由申请人撤回复议申请的做法。首先，明确调解是促成双方合意终结争议的基本形式。其次，行政复议中不对调解设置案件范围限制，在遵循自愿、合法原则前提下，所有复议案件都可以进行调解，但调解不是必经程序。有的案件不适合进行调解，有的案件无法进行调解，遇到这些情形，复议机关应当直接作出复议决定。再次，复议机关组织调解，应当先查明案件事实，对行政行为的合法性作出判断，在此基础上再开展调解工作。最后，完善调解的程序规则。包括：调解应当在复议申请人、被申请人同时在场的情形下开展，调解方案涉及其他主体的，其他相关主体也应当到场；经调解达成协议的，行政复议机关制作行政复议调解书，行政复议调解书与行政复议决定书具有同等效力；行政复议调解书与行政复议决定书同步推动上网公开。

　　第四 ，综合应用行政复议意见书、行政复议建议书等机制，监督行政机关依法行政。可以在发挥调解实质化解行政争议作用的同时，加强对行政机关进行执法监督，推动行政机关依法行政，从源头防范行政争议再次发生 。

　　五、实体裁判终结模式在行政诉讼中的应用

　　行政复议作为化解行政争议主渠道的定位被明确后，位居行政争议化解链条中端环节的行政诉讼机制，有必要调整实现实质化解行政争议的进路依赖，由合意终结模式调整为实体裁判终结模式。理由如下：

　　第一 ，与人民法院的主体性质和在行政争议化解活动中的核心职责更为契合。人民法院是国家的审判机关，根据《人民法院组织法》第2条第2款、《行政诉讼法》第1条等的规定，人民法院在化解行政争议活动中，其职责是通过审理与裁判行政案件，实现保护公民、法人和组织的合法权益与监督行政机关依法行使职权的双重任务，即“审理与裁判”构成人民法院在化解行政争议中的核心职责。实体裁判模式主张人民法院积极行使实体裁判权，以对涉案争议实体问题作出裁判的方式，实现对争议的实质化解，与人民法院在化解行政争议活动中的核心职责相契合。此外，人民法院与行政机关之间是监督与被监督的关系，人民法院实现对行政机关的监督的路径是通过化解个案争议，而基于司法不告不理的基本属性，人民法院的审理和裁判范围通常限于原告的诉请争议范围，故其审判范围和监督范围以诉请争议为基础，实体裁判终结模式亦更为契合这一特点。

　　第二 ，与现阶段行政诉讼在行政争议化解机制体系中的定位更契合，有利于提升行政诉讼化解行政争议的质效，充分发挥行政审判工作推动行政法治发展的重要作用。位居行政争议化解机制链条前端环节的行政复议被确定为化解行政争议的主渠道，大量行政争议将力争在复议渠道就获得实质化解，位居行政争议化解机制链条的中端环节的行政诉讼，其化解行政争议的任务重点相应应由化解争议数量优势转向行政争议化解的质量提升。实体裁判模式与现阶段行政审判在多元行政争议解决机制体系中的职能定位无疑更为契合，因为只有通过人民法院积极行使实体裁判权，才能够一方面对个案争议作出公正实体裁判，另一方面面向未来确立行政权合法与合理行使的基本规则，特别是在行政程序法或行政法典尚未出台之际，行政审判工作对确立和发展行政法基本原则和基本制度，推动行政法治的发展，发挥着极其重要的作用。如正当法律程序原则、比例原则的确立及内涵的明晰，均通过大量行政个案得以完成。而合意终结模式之下，特别是以协调后再由原告申请撤诉方式终结案件的情形中，人民法院不对行政行为合法性作出具有法律效力的认定，更遑论确立行政权行使的原则和规则。

　　第三 ，更有利于树立公正高效权威的行政审判体系。人民法院作为行政系统外的争议解决机关，与行政复议相比较，因更为中立而具有更为深厚的为当事人和社会所认同的公正基础，这是行政诉讼所具有的独特优势。实体裁判终结模式主张经由程序公正和实体公正实现个案获得实质化解，采此模式，有利于人民法院保持中立裁判者的角色，通过争议化解过程和结果的公开公正，增强行政审判工作的公信力，彰显司法作为社会公正最后堡垒的理念 。

　　结语

　　避免法律程序空转，让行政争议得到实质性化解，既是保障公民、法人和其他组织合法权益之需，也是节约司法资源和实现有效社会治理的需要。实质性化解行政争议因而并非仅仅是化解特定范围行政争议的要求，应当为化解行政争议活动普遍遵循。公民启动行政争议解决机制本是为寻求法律正义而来，公正的最后防线也是社会对司法的期待，因而坚持在法治轨道上实质化解行政争议，是实现实质化解行政争议不能突破的底线。实体裁判模式和合意终结模式各有优势与不足，应当立足于多元行政争议解决机制体系，综合考量两种模式的特点、争议解决机关性质及其与行政行为作出机关之间的关系、争议解决机制在行政争议解决机制体系中的定位等因素，综合考量，选择契合不同行政争议解决机制特性的实现进路模式，在多元行政争议解决机制之间形成实现实质化解行政争议的合力。来源: 行政执法研究