【基本案情】

　　申请人：某实业有限公司

　　被申请人：某市自然资源局

　　案件基本情况介绍：2013年6月19日，某市政府与某公司签订《石材交易中心项目合同书》，意在该市建设以石材交易中心、石材会展中心、石材信息发布中心、石材交易结算中心等为内容的会展商贸综合体。而申请人系某公司在该市设立的项目公司，具备房地产开发企业资质。2013年12月25日，申请人与被申请人签订《国有土地使用权出让合同》，约定涉案土地出让金为1211.8万元、用途均为商业用地。并对整个项目进行了备案，备案内容为建筑占地面积为20946.02㎡、建筑总面积为103945.52㎡，项目总投资额31622.28万元。2015年1月28日，申请人经批准获得《建筑工程施工许可证》（合同工期366天，开工：2015年1月；竣工：2016年1月），但实际动工从2014年开始，2016年10月全面停工至今。期间，经申请人申请，该市规划委员会2015年2月9日第一次会议审议通过项目变更规划方案，主要将两栋16层商业大楼变更为两栋4层商业大楼，并未对项目规划进行实质性变更。2015年3月11日，经该市住建局批准，申请人部分项目建筑物即1-14#楼（预售面积34576.18平方米、非住宅房屋334套）获得《商品房预售许可证》（房预售证（2015）005号）。同年12月25日，申请人房地产开发企业资质终止。2021年6月18日，被申请人发现涉案土地涉嫌构成闲置土地便对相关经营者展开了调查核实工作。经申请人申请，被申请人在9月3日举行听证会。12月17日，被申请人以涉案土地构成《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的闲置土地为由，依据该法第十四条第二项之规定向申请人作出无偿收回国有建设用地使用权的决定，并于同日送达《收回国有建设用地使用权决定书》。

　　申请人认为：第一，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条的规定，商品房预售条件之一就是投入开发建设的资金达到工程建设总投资额的25%以上，而申请人在2015年3月就已经依法取得《商品预售许可证》，由此可以证明申请人已完成投资额25%以上。故被申请人以“已投资额占总投资额不足25%”为由作出《闲置土地认定书》没有事实及法律依据。第二，申请人无法继续投资建设是因为该市政府就单一项目重复立项、改变规划，申请人继续建设没有任何市场份额和生存空间。第三，申请人项目已经动工开发，被申请人依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项之规定作出《收回国有建设用地使用权决定书》没有法律依据。第四，被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》中没有告知申请人违法事实和证据以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，是无视行政相对人合法权利、行政乱作为的体现。

　　被申请人认为：首先，《城市商品房预售管理办法》第五条第三款与《闲置土地处置办法》第一章第二条第二款中“工程建设总投资”与“总投资额”概念不一样，故不能说明申请人已投资额占总投资额已达25%。被申请人在启动闲置土地回收程序后，依法向申请人送达《闲置土地调查通知书》后，申请人虽一味的强调案涉土地不构成闲置土地，但至今未提交任何相关举证材料，其中包括2021年9月3日应申请人申请举行的听证会。在被申请人多次口头和文书催促均告无果的情况下，被申请人只得根据自身取证手段所能得到的全部证据计算已投资额不足4100万元，远远没有达到总投资额31622.28万元的25%。另根据申请人与某建设集团有限公司的民事判决书及该市供电、供水公司关于案涉项目于2015年8月份已关闸停水、2016年2月至今未产生电量电费的情况说明可以确定案涉项目已经停工满5年之久，故涉案土地依法应当认定为闲置土地。其次，申请人项目与石材产业园项目开发目标与建设内容不同，为两种不同项目，并非重复立项。石材工业园是为了扩大花岗石生产规模，提升花岗石产品品质，保护周边生态环境，石材产业园项目所有用地均为工业用地。且早在申请人项目落户前，该市政府已经发文决定石材产业园项目的建设目标，申请人对此是非常清楚，并经过充分考量后才决定投资建设案涉项目石材交易中心的。最后，被申请人作出《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》程序与实体均合法。因为申请人自始至终不配合调查、不能协商一致等原因，被申请人只得适用《闲置处置办法》第十二条第一款第六项的规定“（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”而这里的其他方式就是指被申请人在这种处置僵局情况下被迫适用的第十四条，对土地使用权无偿收回，对地面建筑依法评估作价协商处理，故被申请人直接适用《闲置处置办法》第十四条第二项合理合法。

　　行政复议机关认为：行政机关作出处罚的前提是违法事实清楚、证据确实充分、程序正当无误、法律适用准确。本案中，现有证据充分表明案涉国有土地虽动工开发，但已投资额未达总投资额25%且中止开发建设满1年，已然构成《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的闲置土地。被申请人根据《闲置土地处置办法》进行调查处理时，存在“《闲置土地调查通知书》规定的30日期限还未届满前就向申请人送达《闲置土地认定书》”的程序瑕疵以及“提交请示与作出批复的时间明显存在顺序错误”等程序明显不当的问题。《闲置土地处置办法》第十二条第二款规定，符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置，故案涉土地应当选择适用该条进行处置，而被申请人根据该法第十四条第二款进行处置属于法律适用依据错误。综上，被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》事实认定清楚，证据确凿，但程序不当，法律适用依据错误，故复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、四十九条之规定，撤销被申请人行政行为并责令其重新进行处理。

　　【焦点问题评析】

　　本案的争议焦点主要包括三个方面：一、申请人已投资额占总投资额是否不足25%；二、申请人停止建设是否系政府重复立项原因；三、被申请人适用《闲置处置办法》第十四条第二项作出《收回国有建设用地使用权决定书》是否正确。

　　一、申请人已投资额占总投资额是否不足25%？

　　《闲置土地处置办法》第二条第二款，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，可以被认定为闲置土地。本案中，从被申请人提供的建筑工程施工图设计审查合同、建设工程勘察合同及工程勘察外业见证合同、建设工程设计合同、建设工程监理合同、某供水有限公司情况说明及缴费明细表、两份在建工程结算造价司法鉴定意见书（XX工字[2016]第X号）及（XX工字[2021]第X号）等证据材料来看，地面建筑工程第一次鉴定造价为36506153.73元，第二次鉴定造价为36140477.29元。另项目图审费用115600元、勘察费不超于500000元、设计费1351350元、监理费800000元、管道安装费不超于1360000元、水费25500元，除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款、相关税费等费用，上述总投资额不超过4065.87万元，远远不足备案总投资额31622.28万元的25%（7905.57万元）。申请人虽不服但只提交了一份自书投资表，已投入总金额101796630.6万元，却未有相关证据佐证。至于申请人以其已依法取得的《商品预售许可证》证明已完成投资额25%以上。复议机关认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第一款第三项中“工程建设总投资”是按申请人提供预售的商品房总额计算，而《闲置土地处置办法》第二条第二款中“总投资额”是指除国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费以外的所有投资，两者概念不能等同，该市住建局提供的商品房预售申请表“本次预售商品房投资总额”表述亦能证实此点。故申请人以其已获得《商品房预售许可证》（房预售证（2015）005号）来主张整个项目已投入资金达总投资额的25%，复议机关不予支持。综上，复议机关认为，申请人已投资额占总投资额不足25%。

　　二、申请人停止建设是否系政府重复立项原因？

　　根据申请人和被申请人提供的项目规划设计方案、项目合同、项目简介等证据材料来看，申请人“石材交易中心”项目是建设成以石材交易中心、石材会展中心、石材信息发布中心、石材交易结算中心等为内容的会展商贸综合体，从而进一步提升该市石材产业链，充分利用丰富的石材资源，促进经济发展，建设中国旅游强市。该项目用地均为商业用地。而“石材产业园”项目是将该市石材加工企业集中搬迁至石材工业园，实现规模化生产产业集群效应，建立科学环保的生产体系，从而扩大石材生产规模，提升石材企业核心竞争力，有效保护周边生态环境。该项目所有用地均为工业用地。换言之，在石材生产、加工、宣传、销售这一整个产业链条中，申请人的“石材交易中心”项目主要对接的是宣传及销售阶段，而“石材产业园”项目主要对接生产及加工阶段，两个项目建设目标、经营方向不同，完全不属于同一项目，更不存在重复立项、改变规划。且经查实：该市委、市政府在2012年5月便决定对公路沿线花岗石开采、加工、堆放进行专项整治，提出整治目标：确保2014年底前，公路沿线所有石材加工企业一律入园。申请人在投资“石材交易中心”建设之前理应对此风险进行充分考量。另经该市住建局查明，申请人于2015年12月25日就已丧失房地产开发企业资质。综合上述事实，复议机关认为申请人停止投资建设并非该市政府就单一项目重复立项、改变规划导致，而是企业自身原因导致。

　　三、被申请人适用《闲置处置办法》第十四条第二项作出《收回国有建设用地使用权决定书》是否正确？

　　我国《闲置土地处置办法》对闲置土地的处置进行了分类规定：一，对于因政府原因造成的土地闲置或者属于该法第二条第二款规定的闲置土地，适用该法第十二条进行处置；二、对于非政府原因造成且未动工开发的闲置土地，适用该法第十四条进行处置。本案中，案涉土地属于已动工开发但已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，应依法被认定为《闲置土地处置办法》第二条第二款所规定的闲置土地，故应当选择适用《闲置土地处置办法》第十二条第二款进行处置。被申请人主张因为申请人自始至终不配合调查、不能协商一致等原因，只得依据《闲置土地处置办法》第十四条第二款进行处置，符合《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（六）项“市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”之规定。但被申请人并未向本机关提供有依据《闲置土地处置办法》第十二条第一款处置方式与申请人协商不能的证据，且《闲置土地处置办法》第十四条第二款明确表明适用未动工开发的情形，而案涉土地已经动工开发，故本机关不予支持该主张。被申请人根据该法第十四条第二款进行处置属于法律适用依据错误。

　　【办案体会】

　　本案中，被申请人在作出具体行政行为时存在程序、法律适用等方面的错误，直接导致复议机关依法作出撤销决定。其实，不止本案，办案人员结合以往审理的复议案件，发现行政机关在行政管理过程中，还未形成“注重程序、严格适用法律”的意识，致使诸多本可以避免的问题，却因疏忽大意、自以为是等主观原因，直接导致最终作出的行政行为违法违规，不仅侵犯行政相对人的合法权益，亦给政府机关的公信力蒙上一层纱。复议期间，办案人员苦口婆心，严格按照法律规定，解释立法本意，就被申请人应该如何合法合规地作出相应行政行为与被申请人工作人员进行深入探讨。

　　案件最终以撤销被申请人具体行政行为收尾，办案人员从鲜活的案例中践行法律理论与实践结合，行政机关工作人员从失败的教训中得到启示，促使其在今后执法办案过程中更加注重程序以及法律适用，申请人从维权行动中保障了自身合法权益，一案三赢。来源：庐山市人民政府网站