对适用法律错误结论正确复议行为的审查

　　（最高人民法院行政审判庭法官会议纪要）

　　?案情摘要

　　甲市人民政府申请所在地省人民政府办理案涉土地的征收手续后，经该省人民政府批准，该省国土资源厅下达了批准甲市该年度建设用地的函（以下简称批准征地函）。因刘某等人的宅基地在征收范围内，故以省人民政府未依法履行审查义务，违反法定程序为由，就省人民政府作出的征地批复提出行政复议申请。省人民政府受理后审查认为，其行政复议申请超过法定期限，批准征地函不对当事人权利义务产生实际影响，遂作出驳回行成复议申请决定。刘某等人不服，提起行政诉讼。

　　?法律问题  

　　行政复议决定结论正确但适用法律错误的，人民法院应如何处理？

　　?不同观点

　　甲说：适用法律错误的行政复议决定应予撤销现有证据可以证明申请人提起行政复议申请时，未超过法定期限。因此，被诉行政复议决定的理由错误属于适用法律错误, 法院没有权力且不应当为行政机关的复议行为补强理由并对行政复议决定的结论予以维持。乙说：指出行政复议决定不当后驳回诉讼请求尽管刘某等人的复议申请未超过法定期限，且省人民政府作出的征地批复对当事人权利义务产生了实际影响，但基于刘某等人已与政府签订安置补偿协议，实际上亦知晓涉案宅基地被批准征收的事实，可以认定刘某等人的实体权利已得到充分保护, 人民法院可在指出行政复议决定存在的不当之处后维持决定的效力。

　　?法官会议意见

　　采乙说

　　行政复议决定结论正确，但适用法律错误的，应当依法判决确认行政复议决定违法，保留法律效力。一、二审 错误判决驳回原告诉讼请求。当事人申请再审的，考虑再审纠错功能及实质化解行政争议需要，不宜进入再审。

　　?意见阐述

　　依据现行法律规定，行政行为适用法律错误的概念主要体现在《行政诉讼法》第七十条关于撤销判决的规定：“行政行为有下列情形之一的人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”长期以来，理论界与实务界对此概念的理解存在不同认识，以致司法实务中各级法院对概念的运用略显混乱。就本案所涉及的“复议决定结论正确但适用法律错误”这一特定情形而言，所需要完成的司法推理涵盖两个方面：一方面涉及法律涵摄问题，即案涉情形能否对应至“适用法律、法规错误的情形，从而引发行政行为可撤销的认定；另一方面涉及具体的司法处理，即在不同审判程序中人民法院应当如何结合审判实际处理案件。

　　一、行政行为适用法律错误的认定与救济

　　行政行为的法律适用，是指行政主体及其工作人员，依据法定的职权和程序，针对行政管理中发生的具体案件事实，选择引用特定的法律规范，作出具体的处理或行政决定，产生特定法律效果的行为和活动。而行政行为适用法律错误则意味着行政机关在案件事实与法律规范的一一对应过程中发生了偏差；从而导致行政行为存在合法性上的错误，其具体表现为行政行为 用了不应当适用的法律、法规，或者没有适用应当适用的法律、 法规。

　　对适用法律错误情形的类型化尝试层出不穷，但究其本质, 均大体能归入法律选择错误与法律理解错误的范畴内，即对于法律论证大前提的错误认识。首先，关于法律选择错误，可以进一步细分为冲突解决规则运用错误、法律门类选择错误、条款项目适用错误等具体情形。就冲突解决规则运用错误而言，行政机关在适用法律、法规时，可能违反“上位法优于下位法” “特别法优于一般法” “新法优于旧法” “法不溯及既往”等旨在解决规范 冲突的框架性规范，由此则会导致法律规范的选择前提发生错误；就法律门类选择错误而言，若行政机关未能正确识别不同法律关系所对应的不同部门，混淆诸如工商、治安、环保等不同领域的法律规制对象，同样会导致法律适用的失序；就条款项目适用错误而言，在特定情形下，行政行为所依据的条、款、项、目决定了被诉行政行为的性质，对具体条文的援引错误同样反映了行政机关在事实与规范之间的错误涵摄，此外，若行政机关仅引用到条或款而未引用到最低层次的项或目，实践中一般也将其认定为适用法律错误。其次，关于法律理解错误，是指行政机关虽然适用了应当适用的条文，却未能准确把握该条文的含义和精神，导致对该条文的错误运用或片面运用，致使适用法律错误情形的发生。

　　就本案所涉的情形而言，行政机关、一审法院、二审法院虽然均得出了涉案复议申请应被驳回的处理结论，却援引了同一法 律条文中的不同项作为说理的依据，分别认定驳回复议申请的理由为“超出法定申请期限”和“申请人与具体行政行为无利害关系”，反映了两审法院与行政机关在事实认定和法律涵摄中存在较大分歧，属于法律选择错误中的条款项目适用错误情形。

　　在适用法律错误的情形下，并非一律采用撤销判决。根据制定法的表述，行政行为岀现适用法律、法规错误情形的，人民法院即应判决撤销或者部分撤销，似乎并未留出可供司法裁量的空间。行政法学理对此则进行了较为深入的探讨，如有的学者将《行政诉讼法》第七十条的相关规定解释为：“适用法律、法规错误是撤销行政行为的法定情形，但适用法律、法规错误的，并非一律撤销，是否撤销还要根据具体情形而定。”亦有学者对适用法律错误责任追究的思路作岀了类型化梳理，认为在不同情形下应分别采取无效、撤销或部分撤销、要求变更或补正等具体处理方式。根据此种思路，人民法院应当秉持具体问题具体分析的态度，类型化划分不同的适用法律错误情形，在个案中采用不同的判决类型，而非不加区分地一体适用撤销判决。例如，一般认为对于存在轻微技术性错误或法律适用瑕疵的行政行为，就不必釆用撤销判决。当然，这种理解不宜泛化，如果将大量本属于适用法律错误的情形装入“瑕疵”的口袋中，就可能破坏合法行政的标准体系。

　　对适用法律、法规错误的认定，乃至后续确定判决类型的问题，本质上体现了司法机关对行政违法的容忍度。就本案而言, 复议机关认定行政相对人的申请超过法定申请期限，予以驳回。二审法院经查明事实后认定复议申请并未超过法定申请期限，但认为存在其他驳回复议申请的事由，因此认为复议机关驳回复议申请的决定并无不当。在案件审理过程中，有观点认为根据《行 政诉讼法》第七十条的规定，复议机关所作岀的被诉复议决定已经符合了 “适用法律、法规错误”的情形。从“监督行政机关依法行使职权”的角度来讲，人民法院不应认可被诉复议决定的合法性。因为司法权监督行政权的要义，并不仅仅在于保证行政行为中结论部分的正确性，同样在于对作为整体的行政行为合法性的监督。就法律推理的逻辑而言，当行政机关出现事实认定错误，从而适用了本不应该适用的条文作为其依据，此时法律推理过程中的大前提和小前提均发生了错误，即使结论碰巧正确，整个推理过程业已丧失了合法性。从整个法律系统的安定性与秩序性出发，同样不应将保证结论正确作为法律运作的唯一追求。

　　二、实质性化解行政争议的价值追求对司法的影响

　　行政诉讼最先是承担权力监督者的制度使命出现的，解决行政争议则是权力监督的副产品。我国的政诉讼制度应秉承这一理念，明确规定法院审理行政案件要对行政行为的合法性进行审查。通过审查行政行为的合法性，从而实现监督行政机关依法行政、保护行政相对人的合法权益的目的。

　　当前我国处于社会转型期，行政纠纷日益增多，案件涉及的利益关系也日趋复杂。由于法院对行政案件的审理与裁判以行 政行为的合法性审查为中心展开，所以导致行政审判实践长期面临“诉讼程序空转”的问题，即有的案件虽已审理完毕，但是当事人的实际诉求未能得到解决。为了回应这个困局，也为了应对社会转型期有效化解日益增长的行政纠纷的现实需求，最高人民法院在《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发〔2007〕2号）、《关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）、《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》 （法释〔2008〕2号）、《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）、《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）等司法解释和 司法指导性文件中提出“实质性解决行政争议”的命题。行政审判这一理念的转换，对具体个案定分止争、维护社会稳定发挥了积极的作用。2014年修正《行政诉讼法》时，第一条立法目的条款增加了 “解决行政争议”的表述，可以视为“实质性解决行政争议”的价值追求部分得到了立法的认可。

　　本案中，当事人对被诉行政复议决定提起诉讼。再审审查法院在案件审查过程中，面对复议机关法律适用错误的现实，如果启动审判监督程序，则可能的结果是指令二审法院再审本案。而再审中，当事人最希望达到的效果是被诉复议决定因为适用法律错误而被撤销，人民法院责令其重作。但是从本案查明的事实来看，即使行政复议机关重作复议决定，也有可能排除适用本次行政程序中认为复议申请不符合受理条件，而以当事人权益已经处置为由实体上驳回其复议申请。因此，在再审审查中，机械地启动审判监督程序，可能导致当事人徒增诉累。“实质性解决行政争议”的目的要求人民法院对行政实体法律关系进行判断,以保障公民、法人或者其他组织的合法权益获得实质救济。有权利必有救济，但有救济而无实效则等同于没有救济。

　　三、不同审判程序中人民法院的考量

　　司法判断不只是法律适用和说理的艺术，也同样涵括了法理之外的诸多实际考虑。在不同审判程序中，各级司法机关均具有独特的职能定位，在对适用法律错误的情形作出裁判时需要将不同审理阶段的功能定位纳入考量，在对行政行为合法性的判断形成初步思路之后，同样应当考虑二审、再审程序如何平衡审判质效、监督行政与当事人权益保护三个方面的利益，以推动审判工 作符合优化司法资源配置和统一正确适用法律的大局需要。

　　（一）二审程序中的司法考量

　　《行政诉讼法》第八十九条规定：“人民法院审理上诉案件, 按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……” 就本案而言，二审法院认为虽然复议申请没有超过申请复议的期限，但复函不对当事人的权利义务产生直接影响，产生实际影响的行为是根据复函进一步作出的征收、补偿行政行为。因此，被 诉行为不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的行政复议受理条件，被申请人作出驳回刘某复议申请的决定并无不当。

　　二审法院认为行政机关驳回复议申请的处理结论正确而适用的法律依据存在错误，但其并未对一审的认定进行“改判、撤销或者变更”，而是驳回了上诉人的请求。应当思考的问题是，在一审法院认可行政行为合法性时，若二审法院认为其处理结论正确而法律适用错误，应当进行何种认定和采取何种裁判方式？

　　以纵向的审理阶段为视角，问题的核心在于对二审法院判决方式的理解。一种意见认为，维持一审判决仅仅意味着对判决主文的维持，而不包括对事实认定、法律适用、判决理由的维持；若被诉行政机关及一审法院出现了适用法律、法规错误的情形，但处理结论并无不当，则依然应判决驳回上诉，维持原判。这也是本案二审法院的观点。另一种意见认为，维持一审判决意味着对判决书的维持，而不仅仅包括对判决主文的维持；若事实认定、法律适用、判决理由出现错误，二审法院应当依法对一审判决进行改判、撤销或者变更。

　　依照行政二审判决的基本精神，二审法院以被诉行为虽没有超过复议期限，但不对当事人产生实际影响予以维持的处理方式，存在一定的认识误区。根据《行政诉讼法》“原判决适用法律、法规错误的，依法改判”的规定，法院仅以适用法律错误为由便可依法改判，“处理结果并无不当”并不能成为维持行政行为合法性的理由。以二审终审、定分止争为主要职能的二审法院有义务将法律适用纠正为正常状态，而不应当凭借诉讼经济和便利的考虑维持原判。

　　（二）审判监督程序中的司法考量

　　根据《土地管理法实施条例》的相关规定，征地方案须经上级人民政府有关部门批准同意后方能生效实施。因此，上级政府部门的批准行为同征地方案应当被视为同一个行政行为，无论当事人申请复议的对象是批准行为还是征地方案本身，复议机关都应当同时对批准行为和方案一并审查。《最高人民法院关于不服农村集体土地征收补偿安置方案批复是否可以申请行政复议的答复》［(2020 )最高法行他4号］中，最高人民法院已经明确指出：“……征地补偿、安置方案与市、县人民政府批准行为是一体的，不能割裂。在补偿、安置方案已经被申请复议的情况下, 集体经济组织或者农民不得另行对市、县人民政府的批准行为再次申请复议。”

　　再审法院面临着行政机关、一审和二审法院的法律适用错误的同时，同样需要考虑坚持依法纠错与维护生效裁判权威之间的平衡。作为一种非常规的诉讼程序，审判监督程序的提起应设置 严格的准入门槛。根据《行政诉讼法》的规定，当事人认为生效裁判确有错误的，方能申请再审。申言之，只有生效裁判在实体上或者程序上存在严重错误，因此给当事人造成实际损害，才能引发再审程序。设置行政再审之诉的重要目的之一在于救济当事人的合法权益，制度的设计与运用应当在生效裁判权威性的维持与行政救济的实施之间寻求平衡点，保证再审程序的功能得以恰当实现。.

　　就本案而言，申请人事实上已经与政府签订了拆迁补偿安置协议，也已知晓宅基地批准征收的基本事实。其后来通过申请政府信息公开的方式获得涉案复函，继而针对复函提起复议和诉讼程序，目的是索取更多补偿。一般来说，当事人已经签订了协议的，应当遵守协议的约定，除非违反法律规定和自愿原则，但本案当事人均未主张此类情形。因此，申请人的实体权利已经得到了充分的保护，驳回再审申请并无不当。

　　审判监督程序往往纠集了较为复杂的利益关系和多方面的现实考虑，需要再审法院在每一个个案中分析具体情况，综合判断行政审判依法纠错的职责、维护生效裁判权威的任务、当事人权益的保护等多方面需求，作岀最为妥适的处理。为了同时满足依 法监督行政和减少程序空转的目的，釆用在判决理由中指出问题的同时驳回再审申请的判决方式，能够有效地实现再审纠错与统 一裁判尺度，同时减轻了各级法院的程序负担，使再审程序发挥岀其应有的功能。

　　来源于：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》、我爱行政法